lobato[José Roberto Soares Lobato]

Para que seja aprovada, a Lei Orgânica da Administração Tributária (LOAT) terá de passar por um longo processo de convencimento de um vasto número de atores sociais, a começar pelos próprios agentes do fisco. Além desses, terá que convencer membros do governo com grande poder de decisão, além de uma parte importante da mídia e, por fim, terá de ganhar a simpatia de um número de deputados suficiente para garantir sua aprovação. Tarefa difícil, se pensarmos numa lei orgânica que defende prerrogativas de uma determinada carreira profissional. Não tão difícil, se pensarmos nos benefícios que a organização dessa carreira, integrada num Estado órgão adequadamente estruturado poderá trazer para a economia e para a sociedade. Essa é a tarefa que teremos que empreender.

A época não é propícia a jogadas baseadas num tipo oportunista de marketing. Não se trata de embrulhar para presente um pacote de interesses corporativos mesquinhos. Nada de truques. Trata-se de convencermos pessoas inteligentes e comprometidas com o interesse público, começando por nos convencermos a nós mesmos.

O primeiro comentário a fazer, quando tratamos de Lei Orgânica da Administração Tributária, é que ela se insere num momento particularmente difícil para a vida tributária do país. Quando o assunto é tributo, há um incômodo generalizado em todos os setores da economia e da sociedade. Os que se beneficiam da bagunça generalizada, instaurada por um modelo tributário que se aproxima do caótico, são relativamente poucos. E esses não gostam de mostrar a cara e por isso não apresentam os seus argumentos de forma direta, preferindo chegar ao alvo de forma indireta. Mas, como se trata de exceção e como não é esse o nosso caso, vamos à regra geral. O que todos nós sabemos é que a carga tributária é elevada como a de países do primeiro mundo, enquanto a oferta de serviços públicos tem uma qualidade que está mais próxima de um padrão de terceiro mundo. Pela imprensa, sabemos também que trabalhamos mais de cento e vinte dias por ano apenas para pagar nossa conta com o governo.

Mas, se são muitos os que reclamam da carga de impostos, não são tantos os que se dão conta dos obstáculos que esse entrelaçamento maluco de regras tributárias desarmônicas coloca à frente da economia do país para prejudicar o seu desempenho. Menor ainda, se é que há um, deve ser o número dos que conseguem medir a dimensão do impacto provocado por esses problemas. Nesse sentido, a tentativa recente, transformada em lei, de exigir dos contribuintes a explicitação da carga de tributos nas notas fiscais emitidas é a exata expressão do que há de patético em todo esse melê tributário. Por detrás de uma intenção piedosa, essa lei propõe que se junte numa mesma cumbuca todas as anomalias do nosso sistema tributário, passando conta para os contribuintes. Não há Photoshop que conserte.

Portanto, com a carga elevada; com o absurdo ônus que os contribuintes têm de arcar para atenderem ao fisco; com a economia encalacrada por tantas distorções e ineficiências interpostas pelos tributos; e, pior, sem instituições que deem resposta adequada para isso, então, não seria surpresa que tivéssemos perdido as nossas esperanças. Quem acompanha aquelas pessoas que há quase duas décadas vêm lutando pela reforma desse modelo tributário com as armas da sua inteligência e do seu entusiasmo, entende as razões que eles têm para o ceticismo. Quando não fazer nada passa a ser uma alternativa boa e quando qualquer esforço se antevê inútil, invariavelmente, o ceticismo se instala. O que temos é que a doença é grave e a medicina inócua. Diante disso, o que dizer, então, de uma LOAT que, com certeza, não resolve o problema dos tributos, não substitui os reforços pela reforma tributária ampla que o país precisa e que poderá fazer relativamente pouco diante esse quadro? Não seriam essas razões suficientes para abandonarmos qualquer ideia de mudança, tanto mais que os instrumentos propugnados são bem modestos diante da dimensão do problema.

Se isso é assim, por que defender a aprovação de uma Lei Orgânica para a Administração Tributária? Minha resposta é essa: talvez porque ela nos permita respirar um ar mais puro, num ambiente tradicionalmente bastante poluído, e porque nos ajude a olhar para os problemas de frente. Se bem desenhada e aprovada, a LOAT fará com que a administração tributária disponha de condições para orientar seus passos por um caminho mais bem pavimentado, longe do rame-rame que, nesses tempos de guerra, transformou as administrações tributárias numa feira de lamentações e favores. Embora possa não ser tão visível, esse clima de guerra afasta as administrações tributárias da boa gestão, impede o planejamento e as estratégias, impondo a lógica das manobras táticas de baixo impacto e que comprometem o longo prazo. Não nos iludamos. Não é só a sociedade, não são só os contribuintes que perdem com isso (alguns ganham!). Perde também o Estado e perdem os agentes do fisco, não fosse por outra razão, por serem esses identificados com todas as mazelas que um mau modelo de tributação apresenta. A LOAT é uma exigência de eficácia e de transparência.

Para isso, propomos uma lei orgânica que não olhe apenas para dentro da administração tributária em si mesma, onde somente poderão ser encontradas razões parciais para tantos dramas. A LOAT terá necessariamente que olhar para o mundo exterior, para o ambiente onde atua a administração tributária e que é razão de sua existência. Primeiro, para o universo da microeconomia, em todas as oportunidades em que se der o seu contato cotidiano com os contribuintes; Depois, deve saber enxergar a maneira como a macroeconomia está sendo afetada pela qualidade da gestão dos negócios tributários.

Mas, esse já é um assunto para um próximo capítulo.

Discussion - 7 Comments
  1. Antônio Sérgio Valente

    ago 14, 2013  at 9:50 am

    Parabéns, Lobato, pelo esclarecedor artigo.
    Concordo inteiramente com a sua proposta no parágrafo final, como de resto com toda a fundamentação.
    Ao contrário do que muitos pensam, uma LOAT que se preze não pode regular apenas as relações funcionais no âmbito interno da Administração Tributária. Para isto já existem, por exemplo, em São Paulo, o Estatuto do Servidor, a Lei Complementar da carreira fiscal, e o Código de Ética.
    Uma LOAT que se preze deve refletir sobretudo o INTERESSE DA SOCIEDADE E DO ESTADO. Deve sobrepôr estes interesses aos do governo transitório, eis que os governos passam, mas o Estado e a sociedade ficam.
    O problema dos Fiscos está na obrigatória subserviência ao governante de plantão.
    Ou seja, trocando em miúdos, o problema está na relação entre o PODER DELIBERATIVO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA e o PODER DELIBERATIVO DO GOVERNO.
    Atualmente, o alto comando do Poder Executivo não deve satisfações à Administração Tributária, esta é que lhe deve satisfações. É um vínculo de SUBORDINAÇÃO. Um manda e a outra obedece. Uma Administração Tributária, nos moldes atuais, não pode insurgir-se contra uma decisão do alto comando do Poder Executivo, por exemplo, seja ela qual for. Claro, há exceções, mas só para casos de ordens absurdas ou tipificadas no Código Penal, mas quando a questão não chega a esse ponto criminal, quando se limita a outros aspectos de ordem administrativa e/ou tributária, vale o que o Executivo determinar e fim de papo. Ou obedece, ou sai da função.
    E embora os CARGOS da Administração Tributária sejam públicos, preenchidos por concursos, as FUNÇÕES não exigem esse requisito, vale dizer, não há concurso entre servidores do mesmo cargo para preenchê-las, elas são preenchidas mediante indicações EXCLUSIVAMENTE POLÍTICAS. O governo pode trocar o comando da Administração Tributária, no todo ou em parte, ao seu bel prazer, ou ao seu bel interesse, independentemente da competência, da experiência e do histórico de quem entra e de quem sai.
    E esses interesses dos governantes nem sempre são os da sociedade, aliás, muitas vezes sequer são os do Estado.
    Portanto, uma LOAT não pode se furtar a entrar nesse tema, a rediscutir e redefinir os limites da AUTONOMIA da Administração Tributária. A preparação de uma LOAT deve necessariamente debruçar-se sobre questões como estas que seguem:
    a) Até que ponto irá a AUTONOMIA DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA? Até que ponto um governo tem liberdade para preencher as funções de comando? Essa liberdade deve ser plena, ou balizada por limites objetivos? Quais serão esses limites? Se os limites não existirem, ou se forem muito tênues e abertos, como hoje, a LOAT será frágil.
    b) E mais: quais serão os critérios objetivos para transferências de servidores de uma região para outra, ou de um tipo de trabalho para outro? Serão abertos e ao alvedrio do comando de plantão, como atualmente, ou serão fechados, objetivos, definidos em regras claras e de efeito geral? Porque se esses critérios forem abertos, para que servirá a LOAT?
    c) Até que ponto um governo pode enfiar goela abaixo do Estado, da sociedade e da Administração Tributária, à revelia dos servidores especialistas no assunto, decisões que, por exemplo, transformam o sistema tributário num monstrengo oneroso, escorchante, inconstitucional e injusto? Até que ponto um governo pode incutir, a marteladas, na Administração Tributária, conceitos que destoam dos princípios constitucionais? Até que ponto um governo pode, através de meros Decretos, Portarias e Resoluções, descaracterizar um ou outro tributo? Até que ponto um governo pode imprimir na regulamentação de um tributo práticas que distorcem a isonomia e a equidade, e que transformam o tributo em veículo de injustiça fiscal e/ou de escorcha tributária? Até que ponto um governo pode obrigar a Administração Tributária a observar regras que desperdiçam recursos públicos abertamente, que chegam ao ponto de devolver imposto constitucionalmente devido e recolhido, e o pior, devolver à elite…!!? Porque se tal liberdade do governante de plantão continuar a existir na LOAT, a qualidade do tributo, da gestão tributária e da própria gestão governamental, que são do INTERESSE DA SOCIEDADE E DO ESTADO, e não apenas da classe fiscal, estarão prejudicadas, exatamente como hoje, e, de novo, para que serviria a LOAT?
    Portanto, se uma LOAT não entrar nessas questões, se não definir claramente os limites, ou se enfrentá-los com tibieza, não servirá para absolutamente nada.
    E coloco estas observações para debate, assim de modo provocativo, pois o tema é extremamente atual e relevante. A própria cúpula fazendária não deveria se furtar a debater essas questões, pois são também do seu interesse. Ou será que a subserviência obrigatória vai ao ponto de bloquear até mesmo o debate sobre ela própria?

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    • José Roberto S Lobato

      ago 15, 2013  at 9:50 am

      Meu caro Valente,

      No primeiro artigo que escrevi para este nosso blog, falei do estranho silêncio em torno das coisas que dizem respeito às coisas tributárias e ao nosso trabalho. Seu comentário parece me dar razão. Você coloca, na realidade, derrama um mar de problemas da maior relevância que não são sequer tema de discussão no nosso meio, muito embora sejam decisivos para nossa classe e para toda a sociedade.
      Não pretendo responder a todas as perguntas que você fez neste comentário, porque estaria contando o fim do filme. Afinal, me comprometi a escrever uma série de artigos e espero que, no final, suas questões estejam respondidas, ainda que, talvez, não a contento. Não resta dúvida de que a questão da autonomia da administração tributária é central na proposição da LOAT. Tive o privilégio de ser convidado pela atual direção do SINAFRESP, e também pela passada, a participar do grupo de trabalho encarregado de formular proposta para ser levada à discussão da classe. Posso testemunhar que, em ambas, a questão da autonomia foi preocupação central. O negócio passou a ser a forma definir essa autonomia e, mais do que isso, como criar instrumentos para que ela possa se tornar efetiva. Lemos várias leis orgânicas já aprovadas ou propostas de LOAT de diversos órgãos, e posso te dizer que me ficou uma sensação de que havia nelas uma certa fragilidade quando se tratava de tornar efetiva a autonomia declarada. Acredito que a proposta que vem sendo discutida em São Paulo responde melhor a essas possíveis possíveis fragilidades. É esperar para ver.
      De qualquer modo, tenho duas observações a fazer: a primeira é relativa à relação de subordinação da administração tributária ao Governo. Ficou, no seu comentário, a impressão de que essa autonomia da administração tributária deveria implicar uma ruptura com relação à sua subordinação ao Governo do Estado. Acredito que não seja isso o que você quis dizer. A administração tributária é e será sempre braço executivo da máquina do Estado e subordinada às políticas de governo. Ela é um braço do Governo e atende ao Governo. O que é preciso é que essa subordinação não se dê de forma acrítica, dócil, subserviente, mesmo quando as políticas de Governo andam em sentido contrário ao interesse público. Para isso, a LOAT deve prever uma instância que faça contraponto a isso e que represente o braço do Estado da administração tributária, mesmo que esse braço do Estado não tenha funções executivas, como, aliás, não pode mesmo ter.
      Uma coisa que você não mencionou em seu comentário é a necessidade de promover mudanças culturais na nossa própria classe. O preço pago por aquilo que você chama “subserviência aos governantes de plantão” é o descompromisso, a alienação, o desinteresse e o ceticismo. Isso é uma forma de defesa, mas também manifestação de impotência. Reverter essa tendência é uma coisa absolutamente essencial para termos uma administração tributária autônoma. Mas, para isso, a própria LOAT deverá contribuir. A conversa está apenas no começo.
      Muito obrigado pelas referências elogiosas e
      aquele forte abraço.

      Lobato

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  2. Antônio Sérgio Valente

    ago 15, 2013  at 9:50 am

    Caro Lobato:
    Creio que concordamos no grosso, e a nossa pequena divergência na verdade é uma convergência, pois no final da sua colocação você traz à luz a questão da “instância”, e creio que isto converge os nossos pontos de vista. Vou tentar explicar.
    Embora eu não tenha escrito a palavra “ruptura”, você captou bem o que eu quis dizer. A palavra caberia perfeitamente na minha colocação, ainda que você a tenha contraditado.
    É que a relação atual entre governo e Administração Tributária é uma relação de mera subordinação, isto é, o governo manda e a AT obedece. E se não obedecer, cai fora. E a AT, por sua vez, determina à fiscalização, do alto de sua autoridade, e a fiscalização obedece. E ai dela se não obedecer. Não há diálogo. Não há troca preliminar de opiniões, embora tenham escrito até em cartazes nos elevadores (para atender a um acordo com o BID, salvo engano ao tempo do governo Serra) que seriam implantados canais de comunicação com os servidores… Isto jamais saiu do papel. Foi pura balela. Pois comunicação, como escreveu o nosso prezado Pisani, no editorial aqui do Blog da Afresp, comunicação é uma via de duas mãos.
    De modo que a relação atual é de SUBORDINAÇÃO INCONDICIONAL. E não creio que seja um problema cultural, como você coloca. É que o canal não existe mesmo. A regra é: um manda e o outro obedece. Não se ouve um Conselho, sequer as entidades de classe são ouvidas. Ou, quando são ouvidas, as suas opiniões não têm peso nenhum, não significam absolutamente nada para o governo. Portanto, é uma relação de cima para baixo, é um “diálogo” unilateral. Isto é, é um monólogo ditatorial. Isto é um fato. E creio que incontestável.

    Mas com uma LOAT que se preze não pode ser assim.
    A Administração Tributária não pode ser um “braço do governo”, mas sim um “braço da sociedade, um braço do Estado”, jamais do governo. Se a AT continuar a ser um “braço do governo”, a receber ordens do governo e a dizer amém, essa LOAT não servirá para absolutamente nada. Foi isto que eu quis dizer, e creio que disse, e repito para deixar bem clara a minha posição. Parece agressiva, mas se não for assim a LOAT não servirá mesmo para nada.
    Vou tentar ser mais claro ainda:
    Numa LOAT que se preza a relação não pode ser de SUBORDINAÇÃO INCONDICIONAL, mas sim de SUBORDINAÇÃO BALIZADA, parametrada. A Administração Tributária deve ter regras claras para ocupação de funções, para transferências, para oitivas e manifestação sobre medidas de ordem tributária e de gestão tributária, para alternância em funções, em áreas de lotação, etc.
    Numa LOAT que se preza não se deixa espaço para a existência de feudos, panelinhas, reciprocidades, retaliações, nada disso.
    Tudo deve ser regulamentado objetivamente.
    Por exemplo, os decretos, portarias e resoluções de natureza tributária ou de gestão tributária, inclusive sobre o exercício da fiscalização, sobre pontuação, sobre FDDs, etc, numa LOAT que se preza não podem vir de cima para baixo com tarja de engula-se. Não pode ser assim. A relação não pode ser de SUBORDINAÇÃO ABSOLUTA, INCONDICIONAL. Tais matérias devem passar previamente por um Conselho Consultivo do Fisco (a tal “instância” à qual você se referiu, que seria uma espécie de CNJ do Fisco, algo assim, e creio que nisto arrematamos a nossa convergência), e pela própria cúpula fazendária de plantão, que devem manifestar-se formalmente sobre os tais decretos, portarias e resoluções.
    E o governo até pode discordar, claro, ele foi ELEITO, mas só depois de ouvir FORMALMENTE a Administração Tributária (cúpula e conselho). Pois só assim ele, governo, se não acolher o que ouviu da AT, poderá ser responsabilizado também FORMALMENTE, terá de enfrentar a opinião pública quando aquela bobagem que ele assumiu sozinho manifestar as suas garras, quando aquele monstrengo praticar as suas perversidades.

    E quanto a regras de transferência de pessoal, de ocupação de funções (requisitos, interestícios mínimos em funções subalternas, etc), inclusive no TIT, de tempo máximo para permanência em certas funções (para evitar feudos, panelinhas, etc.), tudo isso precisa ser objetivamente regulamentado pela LOAT, e não pode haver a mínima interferência do governo na observância dessas regras. Não pode haver espaço para casuísmo.
    Ou seja, uma LOAT que se preze não pode permitir uma AT politizada.
    Caso contrário, a relação continuará despótica, a qualidade do tributo e da gestão tributária continuarão a decair ao alvedrio do governo de plantão, do partido de plantão, e tudo será como dantes no quartel de Abrantes.

    E é por tudo isso, meu caro amigo Lobato, que sou absolutamente cético quanto à aprovação de uma LOAT que se preze… Pelo menos, no atual governo. Embora me disponha a lutar por uma LOAT dessas com todas as minhas forças. Mas se a LOAT vier menor do que isso, se for só para inglês ver, para que lutar?

    Grande abraço, Lobato. Fico no aguardo na tréplica.

    E, por favor, colegas, manifestem-se. Ou será que ninguém mais se interessa pela LOAT…?

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    • José Roberto S Lobato

      ago 16, 2013  at 9:50 am

      Caro Valente,

      Vou aceitar as suas provocações. Elas são extremamente úteis para desenferrujar as articulações de um cérebro cansado e para botá-lo em movimento. Vamos começar pelo final do seu comentário, no qual você diz: “Sou absolutamente cético quanto à aprovação de uma LOAT que se preze… Pelo menos no atual Governo” O que eu posso dizer é: “Eu também sou.”
      Não há nada no atual quadro político, das coisas todas que envolvem a aprovação da LOAT, que permita ter uma expectativa otimista. Ou melhor, há uma coisa nova que são as manifestações de rua do mês passado. Deixando de lado o oportunismo de alguns e as agressões de grupos cujo único meio de expressão é a violência, ficou no ar uma nítida impressão de que as instituições precisam legitimar-se perante a sociedade. Isso deverá fazer, assim espero!, com que muitos dos seus representantes busquem formas de se legitimarem perante a população. Precisam de propostas e precisam de um discurso convincente. Ademais, ano que vem é ano de eleições, fato que abre oportunidades para a renovação das propostas partidárias, dos programas de Governo etc. etc. etc. Há, portanto, uma janela de oportunidade. Cabe a nós termos uma proposta consistente, um discurso inteligente, persuasivo e, principalmente, consistente do ponto-de-vista da defesa do interesse público. Pelo menos, é isso o que me faz me meter nessa encrenca.
      Agora, vamos aos seus comentários. Você me provoca de tal modo que vai me obrigar a falar sobre um tema que pretendia deixar para o final da série de artigos sobre a LOAT. Mas, vamos lá. Você insiste na questão da subordinação, “o governo manda, a AT obedece”. Essa foi a forma sucinta que você encontrou para exprimir uma coisa que, de fato, acontece. Esse viés autoritário vem de longe. Não podemos nos esquecer que a CAT foi criada em 1968, junto com o ICM e no auge do período da ditadura militar. Deve vir daí a nossa herança refletida na denominação das nossas delegacias e inspetorias. Esse viés autoritário é parte da nossa cultura organizacional. A gente se acostumou a isso e isso tem servido a muitos governos, embora não a todos. Na CAT as relações são quase sempre verticais, mas eu posso te garantir que houve um tempo que não foi assim e o Clóvis, o Panzarini, está aí para não me deixar mentir. Lamentavelmente, o momento de ênfase nas mudanças culturais, numa gestão participação (não de mentirinha) foi desgraçadamente abortado pela iniciativa inconsequente e primária do governo de importar o modelo mineiro de gestão, atropelando desastradamente todos os avanços conquistados nessa área com nossos próprios recursos, e justamente quando dávamos os primeiros passos na direção de uma CAT emancipada e comprometida. Você talvez não se lembre, mas em 1995, a CAT publicou um documento que se chamou Diretrizes e Metas para a Administração Tributária do Estado de São Paulo. Naquele momento, não foram muitos os que notaram o potencial de mudança que o documento trazia. Ele estabelecia quatro diretrizes: I – prioridade à arrecadação; II) obediência a critérios de relavância; III) qualidade e transparência administrativas e IV) aumento de participação nas decisões. Essas coisas não acontecem do dia para a noite e pedem instrumentos adequados para efetivá-las, que mostrem seu alcance e quebrem o justificado ceticismo que provocam. Dessas coisas todas, parece que a que foi levada a sério pra valer pelos governos que se seguiram foi a primeira diretriz. E com que apetite! Bem, mas isso é uma outra história que fica para uma outra vez.
      Voltando à nossa LOAT. O governo precisa ter instrumentos de ação efetivos, precisa de um braço executivo forte. E isso requer necessariamente uma relação de subordinação. A chave aí é a palavra que você usou: incondicional. Essa obediência não pode ser incondicional, deve ser mediada. E mediada pelo quê? A meu ver essa mediação deve ser feita necessariamente com planejamento estratégico, programas de ação bem definidos, com objetivos e metas claras, ações bem estruturadas, mediadas por diretrizes que defendam os interesses do Estado e, acima de tudo, com transparência. Através disso ela pode ser avaliada, cobrada e, quem sabe, até aplaudida! O que não pode haver é a exigência de uma obediência cega a interesses não explicitados, a ações que não se articulam com nenhum programa ou plano, ou mesmo o desvio de uma parcela significativa da força de trabalho para ações sem nenhuma relevância, criando na AT uma espécie de engrenagem sem dentes.
      Infelizmente, há, hoje, um problema estrutural que impede os processos de gestão estratégica ou qualquer coisa que se assemelhe a algo formalmente estruturado, organizado. Lamentavelmente, essa tranqueirada toda derivada da guerra fiscal, substituição tributária etc., trouxe o casuísmo como padrão organizativo e a gente vai demorar para se ver livre disso. O passo que precisa ser é maior do que o que cabe numa LOAT, mas, de qualquer modo, acredito que a LOAT possa ajudar bastante.
      Como você, eu detesto feudos, panelinhas, reciprocidades, retaliações e isso somente se dá porque não temos uma administração tributária emancipada. Ninguém gosta de se expor a críticas e a panelinha é uma ótima forma de criar um micro-universo de convívio harmônico de um tipo especial de “nefelibatas”, para pegar carona com a série do Moura. A LOAT deve trazer instrumentos institucionais que sejam uma forma de defesa institucional de um tipo de crítica impessoal e isenta.
      Sinceramente, eu não acho que deva ser cortada a relação de subordinação da AT com o governo. Muito pelo contrário, um governo precisa de um instrumento de ação forte em apoio aos seus programas. Há uma relação hierárquica que não pode ser quebrada. As políticas econômicas de governo devem subordinar as políticas tributárias e, essas, as ações do fisco. O que acontece é que esse espaço de subordinação deve ser delimitado, contido dentro de espaços formalmente declarados, de forma a poder ser submetido ao julgamento da sociedade. E aí é que entra o braço do Estado fazendo o contraponto ao braço executivo da AT. Esse papel terá de caber ao Conselho Superior da Administração Tributária, cujas funções, entre outras, serão a de apresentar lista tríplice ao Governador para a escolha do Administrador Tributário Chefe, ou o nome que ele venha a ter, mas, principalmente, a aprovação e a avaliação do planejamento estratégico do órgão e dos seus planos de ação, políticas, uso de recursos, além de sua divulgação. Não acho que as questões que você coloca: “decretos, portarias, resoluções de natureza tributária ou de gestão tributária… exercício da fiscalização, pontuação, FDDs devam ser objeto da LOAT. Elas são instrumentos de gestão e quem responde por isso é o órgão executivo. Se a gente trouxer questões como essas para dentro da LOAT eu acho que elas vão desviar as atenções para pontos que são mais relevantes, e dar um clima emocional às discussões, que não me parece apropriado para o momento. O que é preciso é que o órgão executivo responda a alguém, segundo critérios objetivos de defesa dos interesses da sociedade. E quem pode fazer isso é o Conselho Superior.
      Bem, acho que fui além da conta.
      Valente, suas observações são extremamente importantes e uma oportunidade valiosa para discutirmos questões que eu espero possam se estender para um número cada vez maior de pessoas.
      Fica o meu abraço amigo.

      Responder

  3. Antônio Sérgio Valente

    ago 16, 2013  at 9:50 am

    Caro Lobato e demais companheiros:
    Obrigado pela longa resposta. Quero fazer aqui uma revelação pessoal (acerca da “sua” pessoa): consultei a minha bola de cristal e percebi que você não só tem sobrenome de escritor, como já é um escritor. Você concatena bem as ideias e escreve bem à beça.
    Quanto à LOAT, repito que no grosso estamos mais ou menos de acordo.
    Mas temos duas divergências bem nítidas e convém debatê-las, se possível com a participação de mais colegas, até como contribuição nossa para a construção de uma LOAT de qualidade. Vamos às divergências.

    a) Quanto à RELAÇÃO DE SUBORDINAÇÃO, que entendo deva ser BALIZADA e não INCONDICIONAL como é atualmente, percebo que você pensa de outro modo. Você argumenta que:
    “(…) um governo precisa de um instrumento de ação forte em apoio aos seus programas. Há uma relação hierárquica que não pode ser quebrada. As políticas econômicas de governo devem subordinar as políticas tributárias e, essas, as ações do fisco.”
    Creio que há nesse entendimento um viés pouco democrático, Lobato. Meio despótico. A força de um governo não deriva do poder da sua caneta, mas sim do conteúdo, do sentido, da qualidade do texto que sua caneta escreve.
    Ou seja, se a ação do governo for precedida de AVALIAÇÃO por parte de uma AT bem construída, a começar por uma cúpula executiva recrutada não com base em critério de indicação política, mas sim estritamente em competência, em histórico, em experiência ampla e específica sobre todas as fases da fiscalização, em excelência de seus conhecimentos sobre os tributos a seu encargo, e mais, de uma AT assessorada, assistida, aconselhada, supervisionada por servidores também de primeira linha, por uma espécie de CNJ do Fisco, formada pela nata dos profissionais que entendem do assunto tributação, profissionais com “notável saber tributário”, permita-me parafrasear a CF quanto aos ministros do STF — enfim, se a LOAT implantar uma AT nesses moldes, eu diria, uma AT PARTICIPATIVA, a chance de a caneta do governo escrever bobagens, ampliar STs como ampliou, por exemplo, seria muito, muitíssimo menor. E o próprio governo, a médio prazo, se fortaleceria, ou pelo menos não se desgastaria. E mais, a sociedade não ficaria à mercê de um governador inconsequente, que transforma o sistema tributário num monstrengo. Nós, cidadãos antes de tudo, não merecemos isso.
    Não que a atual cúpula seja incompetente, ou que a do governo anterior o fosse, absolutamente, não estou afirmando isto, muito pelo contrário, todos eram e são muito competentes, mas o governo não estava e não está nem aí com a opinião deles.
    É que o governo atualmente não precisa ouvir a AT. Até ouve, mas não precisa. A AT atual não opina FORMALMENTE. E mesmo que o fizesse teria de oferecer, no final das contas, o parecer que o governo quer ouvir, pois ela é indicação política do governo, e pode ser defenestrada num estalar de dedos.
    Mas numa LOAT bem construída, a AT deveria opinar FORMALMENTE —opinião do Conselho Consultivo e da Cúpula Executiva — , e não deveria correr o risco de defenestração.
    E se o governo quiser descartar essas opiniões formais e obrigatórias, sem dúvida poderá fazê-lo, ele foi ELEITO, mas terá de pensar dez vezes antes, pois a AT teria se expressado formalmente de modo contrário à medida, e se o governo contrariar a AT e assumir a bobagem sozinho, ele terá de responder por aquilo perante a opinião pública, e não terá a anuência obrigatória da AT nesse momento. Portanto, a AT, neste caso, teria força no governo. E é bom mesmo que a tivesse, pois seria bom, seria ÓTIMO para a SOCIEDADE.
    Note que não estaria havendo nenhuma quebra de hierarquia, absolutamente. A palavra final continua do governo.
    Quanto à submissão da política tributária à econômica, creio que a colocação não seria bem essa, pois essas políticas devem conjugar-se, uma não pode e não deve sobrepôr-se à outra. Se um governo disser assim: — vou gastar MUITO, e para isso preciso ESCORCHAR, nem que seja para DEFORMAR os meus tributos — obviamente essa política econômica estaria se sobrepondo à melhor política tributária, e é óbvio que isto seria péssimo para a sociedade.
    Em outras palavras, é preciso que a AT tenha força, e muita, para impedir que a política econômica (eu diria até mais: que o interesse político e ‘econômico’ do governante de plantão) sufoque a politica tributária, e assim desfigure o sistema tributário como vem desfigurando. Se a LOAT não estacar esse problema, não vejo nenhuma função social nela. Talvez haja até alguma função classista, mas não passará disso.

    b) Quanto ao seu argumento de que os decretos, portarias e resoluções (sobre temas tributários e de gestão) são:
    “(…) instrumentos de gestão e quem responde por isso é o órgão executivo. Se a gente trouxer questões como essas para dentro da LOAT (…) elas vão desviar as atenções (…) e dar um clima emocional às discussões (…)”, novamente discordo, meu caro amigo Lobato.
    São realmente instrumentos de gestão, não há dúvida, e é POR ISSO mesmo que têm de vir para a LOAT, isto é, que têm de ser APRECIADOS pela AT (conselho e cúpula). Se esses instrumentos de gestão não vierem para a LOAT, se não forem apreciados FORMALMENTE pela AT, a gestão será feita da forma atual, sem apreciação e avaliação dos profissionais concursados, dos servidores do “Estado” (e não do governo) que entendem, mais que quaisquer outros, do assunto tributário.
    Se esses instrumentos não passarem pelo crivo dos que militam na área, e se esse crivo não tiver de ser FORMALIZADO, tudo continuará como está. E se for assim, essa LOAT será oca.

    Caro Lobato, desculpe se me estendi demais, mas é que, você sabe melhor que eu, o assunto é complicado e eu, além de prolixo, já fui escrevente, os meus dedos escrevem até o que eu não penso… Grande abraço.

    Responder

    • José Roberto S Lobato

      ago 19, 2013  at 9:50 am

      Caro Valente,
      Vamos lá. Se eu entendi bem as suas colocações, nós temos uma divergência e não duas. Com relação à questão da subordinação entre as políticas econômica e tributária, trata-se de uma questão meramente lógica, uma compreende a outra, é mais ampla. Não é nem sequer o caso do ICMS, que é um imposto de caráter fundamentalmente arrecadatório e ainda por cima da competência dos estados, ou seja, não poderia servir como instrumento regulatório ou distributivo de política econômica. Pelo menos é isso o que dizem os teóricos de finanças públicas a respeito do IVA. De resto, eu assinaria em baixo de todos os seus argumentos que propõem que a LOAT sirva para conter um poder incontrolado do Executivo. No meu modo de ver, é por isso mesmo que as políticas tributárias devem subordinar-se à política econômica. Claro que estou pensando numa política econômica técnica e politicamente generosa com relação aos seus princípios e aos seus objetivos. Talvez a nossa divergência se deva a um deslocamento de perspectiva quando analisamos o governo. Eu estou falando do papel que o governo deveria ter e você do papel que ele vem tendo. É claro que eu acho que uma Lei Orgânica não serviria para nada se não servisse para dar consistência técnica e política às políticas de governo, defendendo o Estado e a sociedade contra toda espécie de desvio que atente contra o interesse público. Ainda teremos bastante coisa para falar a respeito das formas como a principal fonte de receitas para o Estado vem sendo desfigurada a ponto de se tornar irreconhecível e também das consequências que isso traz para a economia e a sociedade, mas também para a própria administração tributária, uma nau que navega sem rumo. Eu espero que nos próximos capítulos essas coisas possam ficar melhor esclarecidas. Caso contrário, voltamos à carga.
      Com relação à questão dos instrumentos de gestão, a edição de portarias, resoluções etc., acho que efetivamente discordamos. A meu ver, o Conselho Superior da Administração Tributária não pode, em nenhuma hipótese, interferir diretamente nos processos de gestão, sob o risco de atravancar todos os processos de gestão não importa a relevância das questões. Seu competência deverá incluir, isso sim, o controle sobre esses atos. Verificar se eles atendem à grande política, se são convergentes com as estratégias traçadas e divulgadas, se não contêm desvios de qualquer ordem. Em qualquer dos casos, o Conselho terá a atribuição de divulgar a avaliação da gestão, sob a perspectiva dos princípios e das diretrizes que fundamentam a defesa do interesse público. O Conselho Superior é o guardião desse interesse, mas não ao bel prazer de cada conselheiro, ou como se cada ato administrativo tivesse que ser submetido ao Conselho para análise de sua regularidade, de sua conveniência ou se lá que outro critério. O Conselho exige da administração tributária (braço executivo) a definição dos seu planejamento e suas ações, exige a prestação de contas, analisa, avalia a qualidade da gestão segundo os critérios que a própria LOAT define e divulga, recomenda etc. Não pode de forma alguma interferir diretamente no processo de gestão, que é um problema de governo. Com essas competências você pode estar seguro de que não vai haver mais lugar para a arbitrariedade e o improviso. Evidentemente, é preciso que o Conselho cumpra a sua parte.
      Voltamos a falar sobre essas coisas mais tarde.
      Um grande abraço.

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  4. Antônio Sérgio Valente

    ago 19, 2013  at 9:50 am

    Caro Lobato:
    Creio que estamos de pleno acordo em tudo. Até mesmo nessa questão da política econômica abranger a tributária. Sem dúvida, embora creio que dá para fazer política econômica com ferramental tributário, tanto que o governo federal vem fazendo isso, através do IPI. Os Estados também podem, basta que decidam no CONFAZ. Aliás, SP vem fazendo isso, de certo modo, com os produtos da cesta básica. É aquela história que o Panzarini levantou aqui: isenção ou benefício diretamente para contribuinte é guerra fiscal, mas para produto consumido no mercado interno, paulista, não, aí é politica econômica, é estímulo à bacia leiteira, por exemplo, não transfere créditos inexistentes para outras UFs. Ou seja, neste sentido dá para fazer política econômica com instrumental tributário. Mas não há dúvida de que a política econômica abrange a tributária, estamos de acordo.
    A minha objeção à subordinação, foi porque eu estava entendendo que você via a relação hierárquica de subordinação incondicional cúpula/governo como algo inexorável, em que não se podia mexer. Contra isto é que me insurgi. Mas pelo visto você também concorda que essa relação não pode ser incondicional, que o Fisco tem de se manifestar. Eu diria que o Fisco deve manifestar-se inclusive sobre minutas legislativas a serem encaminhadas pelo Executivo, antes do encaminhamento, formalmente, Conselho e Cúpula.
    É bom até para o governo, aprimora a ideia inicial, aponta problemas que podem ocorrer com aquela norma e que talvez não tenham sido percebidos por quem elaborou a minuta, problemas que podem gerar confusão entre os contribuintes, ou que podem gerar evasão legal.
    É um crivo a mais. Hoje creio que a cúpula se manifesta sobre esse material, nos bastidores, em reuniões com o Secretário, mas com a crista baixa, pois o seu parecer não é formal, não é deliberativo, não passa por uma reunião do Conselho, pelo crivo de outra visão. É desta HIERARQUIA PARTICIPATIVA que eu falo, que eu creio possível, e não da subordinação incondicional.
    E nesse Conselho, Lobato, eu vejo um espectro da classe: colegas experientes e produtivos da FDT dos níveis II a VI, colegas que ocupam coordenadorias, inspetorias, assistências e delegacias (diretorias não, pois diretorias estão na cúpula e se manifestam por lá, nos pareceres de lá), e vejo até colegas aposentados, também experientes, indicados pela AFRESP e pelo SINAFRESP. A Inteligência da classe deve estar nesse Conselho, pelo bem do próprio governo e da sociedade.
    Abração, Lobato, no próximo artigo a gente continua.

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