lobato[José Roberto Soares Lobato]

Os critérios para avaliar o bom funcionamento da administração tributária não podem estar baseados apenas nas condições de seu funcionamento interno. Cuidar de si mesmo não pode ser a finalidade desse órgão. A administração tributária pertence à estrutura do Estado e é encarregada de administrar as competências tributárias que a Constituição Federal atribui ao respectivo nível de Governo a quem ela se subordina. É a própria Constituição quem define as características básicas do tributo e, por meio delas, pelo menos em princípio, o potencial de arrecadação pode ser estimado. Portanto, um outro critério de avaliação da qualidade da administração tributária poderia ser o volume do imposto arrecadado e a medida como ele responde a essa estimativa. Como veremos, a forma como os resultados de arrecadação têm sido alcançados nos últimos anos mostra que também esse critério é insuficiente. É necessário enxergar a administração tributária pelo conjunto de sua ação: é importante saber o que faz e que resultados obtém. Mas, não menos importante é saber como faz e que efeitos provoca sobre o ambiente externo onde atua. Sem essas articulações, não se pode falar que uma administração tributária seja boa ou má, preste um bom serviço ou um desserviço à sociedade.

A administração tributária estabelece relações consigo mesma, ou com outros órgãos, dentro ou fora da estrutura de governo, através das quais é definida a sua capacidade administrativa. Mas, as relações mais importantes são as que se dão no ambiente externo, ali no concreto da vida econômica, onde ela atua e onde o imposto recai, seja de forma direta sobre os contribuintes (tal como ocorre no Canadá, melhor seria dizer, mandatários), seja, de forma indireta, sobre os consumidores (melhor seria dizer, contribuintes). A forma como essas relações se dão vai afetar diretamente a qualidade da administração tributária, que será tanto melhor quanto maior for sua capacidade de levantar os recursos para o funcionamento do Estado com o mínimo de efeitos negativos sobre os planos da micro e da macroeconomia.

A comparação com uma estátua equestre pode nos ajudar. Na estátua equestre, a base, como parte integrante do conjunto escultural, ocupa parte significativa do seu volume, sem que isso importe que a base seja o elemento mais importante da obra. Do ponto de vista simbólico ocorre o contrário: seu relevo físico inversamente proporcional ao seu relevo simbólico. O mesmo ocorre com a LOAT. Seu papel prioritário será o de definir a base da pirâmide tributária, sobre a qual contribuintes, economia e sociedade devem se assentar. Isso não quer dizer ordem de valor. Maior valor tem quem está em cima, no topo da pirâmide. Mas, isso significa que a base tenha pouca ou nenhuma importância? Absolutamente. Talvez a coisa possa ser colocada da seguinte forma: se do ponto de vista simbólico, quem tem valor é o herói, do ponto de vista escultórico, quem leva a melhor é o cavalo. Já a base tem valor estrutural, independentemente de seu valor estético. Cada plano oferece um grau diferente de dificuldade para o artista. O mais difícil para ele deve ser a representação das qualidades do herói, por ser esse normalmente distinguido por suas qualidades interiores e abstratas, intelectuais ou espirituais: coragem, inteligência, sagacidade, visão estratégica, capacidade de sacrifício, honestidade, senso de oportunidade, carisma etc. São valores de difícil representação. Por sua vez, o cavalo, de quem se espera vigor físico e docilidade ao comando do cavaleiro, tem uma plasticidade muito maior, que, ao seu modo, corresponde às qualidades do herói e que é bem mais propícia ao talento do escultor. Já a base pode ser mais elaborada ou mais simples; pode ser mais sóbria ou rebuscada; pode, ou não, trazer representações da biografia do herói. Só não pode suplantar em beleza, a beleza do conjunto que suporta. Tem apenas que manter harmonia com esse conjunto. E, principalmente, tem de ser larga e sólida. Os paralelos com a LOAT são suficientemente claros para não nos determos neles.

O que a imagem da estátua equestre evoca é que existem relações de solidariedade entre cavalo, cavaleiro e base. Cada um deles precisa dos demais. Pois então, contra aqueles que acham que uma lei orgânica da administração tributária só serve para defender interesses corporativos, a imagem da estátua lembra que uma base, se for estreita, provoca desequilíbrio da estrutura e que, ser for frágil, não suporta seu peso. Em ambos os casos, o nosso herói cai do cavalo. Já para os que acham que uma lei orgânica só deve servir para atender aos interesses corporativos, a imagem lembra que só há base porque há herói. Portanto, não é igualmente indicado construir uma base pesada sem uma escultura para suportar e nem, tampouco, apoiar uma escultura pesada de bronze sob pilotis de madeira leve ou sobre uma base de barro mal cozido.

Vemos daí que uma LOAT deve levar em conta os três planos que definem o universo das suas relações: 1) o interno, ou administrativo; 2) o plano dos contribuintes, ou da microeconomia; 3) o plano da sociedade, ou da macroeconomia. Para cada um desses planos será possível definir objetivo, missão e diretrizes, de forma a permitir uma visão de conjunto das exigências, prerrogativas, condições, da estrutura e dos recursos que a LOAT deve garantir para que a administração tributária cumpra o seu papel de forma adequada. A LOAT deve ser instrumento efetivo para o fortalecimento da capacidade de ação do Estado, para a salvaguarda dos interesses do Estado e da sociedade, mas também para defesa contra possíveis desvios de políticas de Governo mal orientadas ou orientadas por objetivos estranhos ao interesse público. Essas coisas são mostradas no quadro a seguir:

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A análise desse quadro poderá servir de base para as discussões que necessariamente deverão anteceder a proposição da LOAT paulista. Mas isso é coisa para o próximo capítulo.

Leia o primeiro texto da série:

Lei Orgânica e Administração Tributária – parte 1

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