lobato[José Roberto Soares Lobato]

O objetivo primeiro do tributo é o de arrecadar. Apesar do tributo poder ser usado para outras finalidades, a principal é dotar o Estado dos recursos necessários para o financiamento de suas atividades, de acordo com os limites e condições que a Constituição estabelece. Qualquer governo conhece muito bem esse objetivo e faz saber isso às suas administrações tributárias. Dessa forma, não é difícil entender que a medida pela qual a administração tributária é avaliada seja o volume de recursos financeiros que é capaz de levantar para os cofres públicos, sem qualquer outro tipo de consideração. Essa tem sido a constante dos últimos anos, inclusive como medida de sucesso dos programas de modernização. A administração tributária é boa quando arrecada muito e um programa de modernização é bom quando ajuda a arrecadar mais. Assim tem sido. Mas, se o interesse em contar com o máximo de arrecadação não é característico apenas dos governos recentes, o padrão que identifica a qualidade da administração tributária com o volume de arrecadação, é, sim, fenômeno recente. Em São Paulo, no período que antecedeu o início do processo de modernização, o indicador de desempenho quase exclusivo, que dizia se a administração tributária era boa ou má, era o volume de autos de infração (AIIMs) lavrados e, mais especificamente, o crédito tributário exigido nesses autos. Uma regional era considerada melhor que outra se mostrasse uma variação positiva maior de créditos gerados através de AIIMs. Quase não se falava em arrecadação, como se a correlação entre os AIIMs lavrados e a arrecadação fosse alta e indiscutível. Já antes do PROMOCAT, programa que marcou o início do processo de modernização da administração tributária em São Paulo, esse padrão foi questionado. O documento “Diretrizes e Metas para a Administração Tributária do Estado de São Paulo” estabelecia, entre suas diretrizes básicas, a “prioridade à arrecadação”. Vista da perspectiva de hoje, poderíamos garantir que algum Conselheiro Acácio andou trabalhando na elaboração do documento. Não era assim em 1995, na época da sua publicação. Não é o caso de explorar aqui a fragilidade desse indicador. Basta dizer que, através desse filtro, o contribuinte era visto não por seu potencial de arrecadar, mas pela autuação potencial que trazia. Não sem razão, portanto, a arrecadação entrou em voga como o grande padrão de medida de desempenho da administração tributária. O que se viu a partir daí foi um interesse crescente pelos indicadores de arrecadação, estimulados por uma competição encarniçada por maiores receitas entre os entes da Federação, tanto no plano horizontal, na guerra fiscal dos estados, quanto no plano vertical, numa disputa mais sutil entre a União e os Estados. Nesse, a União, negligenciando sua base tradicional de arrecadação com os impostos partilhados (IR e IPI), tem-se dedicado com grande afinco a tributar a base do consumo, à margem dos Estados. Para promover o desenvolvimento regional, de um lado, para promover o ajuste fiscal, de outro, o certo é que arrecadar tornou-se critério exclusivo de qualidade dos tributos e também das administrações tributárias. Desse viés brotaram grande parte dos problemas, não só da tributação, mas também do desempenho da própria economia, em particular, a paulista. Se antes, o volume de AIIMs lavrados era medida de qualidade da administração tributária, agora o que vale é o volume arrecadado, não importa a que custo. Em ambos os casos, a unilateralidade causa distorções importantes. A complexidade da economia, da organização de seus agentes e, principalmente, as condições da competição internacional, já não permitem simplificações como essa. A qualidade de um tributo que incide sobre o consumo deve ser necessariamente maior do que simplesmente a sua produtividade. Há, portanto, uma enorme urgência em temperar o objetivo de arrecadar com um outro, que consiste em manter as condições de competitividade da produção, ou manter, tanto quanto possível, a neutralidade do imposto. A unilateralidade do padrão de medida, que vê a arrecadação apenas como critério de qualidade do tributo e da administração tributária, não é tão inocente quanto chegamos a imaginar em outro momento. No limite, seu custo é o da perda do vigor da economia, de sua capacidade de competir. Mas seus efeitos vão além. No caminho, muitas coisas ficam comprometidas: as relações federativas, a força das instituições, as fontes de sinergia para a construção de um país moderno, competitivo e justo, e a confiança do investidor na economia, do contribuinte nas instituições e do cidadão no Estado.

O impulso irrefletido por arrecadar provocou o esfacelamento do tributo e a sobreposição de inúmeros mecanismos contrários às suas características de origem, como é o caso do uso indiscriminado da Substituição Tributária, os quais acabaram por elevar a quebra da isonomia entre os contribuintes a patamares impensáveis, criando assimetrias num número assustadoramente elevado. Assimetrias que demandam medidas para sua mitigação. E assim inaugura-se o ciclo: artifícios arrecadatórios contrários à lógica do tributo criam feridas. Estas exigem contramedidas para sua mitigação, que, por sua vez, geram a necessidade de novas intervenções, que abrirão feridas novas… e daí pra frente. Uma medida para arrecadar, outra para curar. Uma no cravo, outra na ferradura. Acontece com a tributação alguma coisa semelhante ao doping esportivo. O atleta se dopa porque quer obter um bom desempenho na prova de que vai participar. Como os efeitos são contraditórios e a melhora nos resultados obtidos corresponde à piora nas condições físicas, será preciso que a queda das condições físicas sejam compensadas com doses proporcionalmente maiores de doping, até o limite da falência física. A lógica do doping tributário não é diferente. Por mais legítimo que seja o objetivo de arrecadar para o governo, como, aliás, é o de vencer a prova para o atleta, ele terá de ser regulado por critérios que preservem, digamos, a integridade física do imposto e a saúde da economia. Para isso deverá servir a LOAT. Com a criação do Conselho Superior, a Administração Tributária do Estado terá uma estrutura capaz de conter os possíveis excessos dos governos na sua ânsia de arrecadar e uma instância destinada a preservar os interesses de Estado em tudo aquilo que diz respeito à Administração Tributária. O Conselho Superior será o olhar do Estado na Administração Tributária. Para isso, a LOAT terá de atribuir ao Conselho Superior a função de guardião dos princípios e diretrizes que ela mesma define como sendo a expressão dos seus interesses. Ao lado do braço executivo, o Conselho será o mediador das relações que se estabelecem entre o governo e a sociedade. Evidentemente, muitos, quando não a maior parte, dos problemas que afetam a administração tributária estão fora do seu campo de atuação, da sua governabilidade. Nem por isso devem fugir ao olhar do administrador. Sem uma visão articulada e crítica do todo que a envolve, a Administração Tributária torna-se instrumento fácil de interesses estranhos aos da sociedade e contrários ao vigor da economia que ela deve preservar. Os mecanismos que levam à prática do doping fazem mal não apenas à economia, mas também à própria máquina administrativa do Estado, que se fragiliza na proporção em que o pratica. O sucesso da Administração Tributária não pode sujeitar-se aos critérios de um governo cujo alcance de visão não passa adiante das eleições vindouras. Um dos objetivos que justificam a aprovação de uma LOAT para São Paulo será o de ajudar os governos a apanhar os ovos sem ter de matar a galinha. Nos próximos capítulos, veremos como a LOAT pode fazer isso.

Leia os artigos anteriores:

Lei Orgânica e Administração Tributária – parte 1

Lei Orgânica e Administração Tributária – parte 2

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