gtheodoro[Gustavo Theodoro *]

Assim que foi aprovada a Constituição Federal de 1988, teve início um movimento tendente a reformar o Sistema Tributário Nacional, com vistas a torná-lo mais simples, menos regressivo e mais igual. A Reforma Tributária esteve em pauta em todos os Governos eleitos desde então, mas nunca chegou a ser aprovada pelo Congresso Nacional.

As falhas de nosso modelo são bastante conhecidas: há demasiado imposto sobre o consumo e pouco imposto sobre a renda e a propriedade; são diversos os impostos sobre o consumo (IPI, ICMS, PIS, COFINS, ISS), com hipóteses de incidência e base de cálculo distintas; o ICMS e o ISS não são impostos federais; a carga tributária sobre o consumo é muito alta se comparada a de outros países, mesmo os desenvolvidos.

Já que a Reforma Tributária nunca teve condições políticas de ser aprovada, seria de esperar dos Governos Estaduais a busca pela simplificação das obrigações acessórias impostas aos contribuintes para pagamento de seus tributos, e a aplicação de regras para reduzir a regressividade do ICMS.

No entanto, o Governo Paulista tomou direção diametralmente oposta. Em julho de 2007, entrou em vigor a Lei Complementar 123/06, que criou o Simples Nacional. O objetivo da Lei do Simples Nacional era oferecer ao contribuinte de pequeno porte, simultaneamente, simplificação no cumprimento de suas obrigações acessórias e redução do valor do imposto. Foi uma grande vitória para a pequena empresa.

No Estado de São Paulo, as pequenas empresas não tiveram vida fácil. Aqui já vigorava o Simples Paulista, que oferecia até mesmo isenção do ICMS para a menor faixa de faturamento. Com o advento do Simples Nacional, o pequeno empresário paulista se viu obrigado a recolher, a título de ICMS, um valor superior ao que recolhia antes.

Mas o conjunto de medidas tributárias do Governo Paulista ainda estava em andamento. Em agosto de 2007, foi aprovado o Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal, que se trata, na verdade, do programa tratado por Nota Fiscal Paulista. O programa prometia devolver ao consumidor 30% do imposto efetivamente recolhido. Tinha por objetivo estimular o consumidor a pedir o Documento Fiscal na compra de mercadorias.

A partir de fevereiro de 2008, o Governo do Estado passou a incluir novos produtos no regime da substituição tributária. Foi incluído na substituição tributária, nos exercícios de 2008 e 2009, um vasto conjunto de produtos, tais como brinquedos, materiais de construção, bicicletas, lâmpadas, entre muitos outros, conforme estabelecem os artigos 313 e seguintes do Regulamento do ICMS.

A inclusão de novos produtos na substituição tributária teve impacto extremamente negativo, tanto em relação aos contribuintes do Simples Nacional quanto em relação ao valor a ser devolvido à população paulista pelo programa Nota Fiscal Paulista.

Como se sabe, os contribuintes enquadrados no Simples Nacional são beneficiados por alíquotas inferiores aos demais contribuintes de maior porte. Com o advento da substituição tributária, boa parte das mercadorias adquiridas pelos contribuintes do Simples Nacional já está com o imposto embutido, recolhido de acordo com as regras estabelecidas para a substituição tributária. Isto porque o §1º do artigo 13 da Lei Complementar nº 123/06 definiu que o Simples Nacional não abrange as mercadorias sujeitas ao regime da substituição tributária. Assim, o imposto da mercadoria sujeita ao regime da substituição tributária é recolhido integralmente pelo industrial. O contribuinte varejista do Simples Nacional adquire a mercadoria já com o imposto recolhido pela alíquota normal, de forma que perde o benefício de recolher por uma alíquota menor a que teria direito dentro do regime do Simples Nacional.

Da mesma forma, o consumidor que adquire produtos sujeitos ao regime da substituição tributária não tem direito à devolução do imposto pago, mesmo tendo incluído o CPF na nota, visto que a responsabilidade pelo pagamento do imposto, nestes casos, foi atribuída ao industrial. A Lei que criou a Nota Fiscal Paulista diz expressamente que só será devolvida parcela do imposto efetivamente recolhido naquela operação. Como o imposto foi recolhido anteriormente, o consumidor adquire a mercadoria, inclui o CPF na nota, e não recebe um centavo a título de devolução do imposto.

Exposto desta forma, torna-se evidente que a ampliação do programa de substituição tributária cumpriu dois objetivos básicos: diminuir o imposto efetivamente devolvido no programa da Nota Fiscal Paulista e reduzir o impacto da criação do Simples Nacional para as pequenas empresas. Assim, no programa da Nota Fiscal Paulista, os sorteios tornaram-se mais importantes que a devolução do imposto pago, tornando velho um programa tido por inovador. As empresas enquadradas no Regime do Simples Nacional gradualmente viram seus benefícios reduzidos, na contramão do movimento criado pela aprovação da Lei do Simples Nacional.

Com este conjunto de medidas, o Governo do Estado ludibriou o cidadão que acreditou do programa da Nota Fiscal Paulista, mitigou os efeitos da aplicação da Lei do Simples Nacional do Estado de São Paulo e aumentou a complexidade do sistema tributário. Assim, o Estado de São Paulo se afastou dos objetivos declarados de qualquer administração tributária, que busca simplificar o recolhimento dos impostos, equalizar as regras tributárias, reduzir a regressividade dos impostos e promover a justiça fiscal.

* Gustavo Theodoro é AFR-SP, Mestre em Física Teórica, Especialista em Direito Tributário, foi Diretor Adjunto e Juiz do TIT – Tribunal de Impostos e Taxas da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo.

Discussion - 3 Comments
  1. Antônio Sérgio Valente

    out 04, 2013  at 12:01 am

    Parabéns, Gustavo, pelo artigo. Muito bem demostradas as incoerências da política tributária brasileira, sobretudo a paulista, inclusive a incompatibilidade de gênios entre ST, SN e NFPaulista.
    Só discordo da afirmação de que “há demasiado imposto sobre o consumo e pouco imposto sobre a renda e a propriedade”, sobretudo quanto à segunda parte. Os impostos sobre renda e propriedade creio que estão em patamar até excessivo. Já quanto aos impostos sobre o consumo, há muita complexidade e aberturas para a evasão, seja legal, travestida de legal e até mesmo ilegal. Ou seja, há muito imposto sobre o consumo, é verdade, mas também há inúmeras válvulas de escape, saídas ocultas nesse tipo de tributo. Quanto mais complexo o sistema tributário, maiores as chances de evasão.
    Nesse sentido, uma reforma tributária deveria não elevar os impostos sobre a propriedade e a renda, pelo contrário, até consentir em certos abatimentos sobre a renda bruta, hoje limitados, tais como despesas com saúde, educação, seguro, etc, eis que a estas rubricas o cidadão recorre para suprir a lacuna que o Estado não lhe entrega. E nos tributos sobre o consumo, deveria tornar menos complexo e mais realista o sistema tributário, eliminando as modalidades abstratas de apuração (como é o caso dos produtos sujeitos à ST, como é o caso do crédito de ICMS sobre estoques), passando a adotar a fórmula francesa pura, ou seja, imposto efetivamente sobre valor acrescido, sem influência da variação de estoques, excepcionando apenas o varejo de pequeno porte e a indústria. Medidas como estas tornariam mais realista a apuração, menos suscetível a manobras, a “planejamentos” tributários, e mais simples e eficaz a fiscalização.
    Mas o assunto é vasto e merecerá análise em outras matérias, certamente. Estou escrevendo uma série com proposta de Reforma Tributária em que esses assuntos serão discutidos.
    Grande abraço e obrigado pelo brilho que a sua pena de ouro empresta ao Blog da AFRESP.

    Responder

  2. Gustavo Theodoro

    out 04, 2013  at 12:01 am

    Obrigado, Valente. Quando ao imposto sobre patrimônio e renda, mantenho minha afirmação. Em especial com relação ao Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, que é muito baixo (isto se justifica pela preferência do Governo Federal pelo PIS/COFINS, que não é dividido com os demais entes federativos e incide sobre o faturamento, não depende de a empresa ser lucrativa) e aos impostos de transmissão. Há países que ficam com 50% dos impostos sobre a herança, por exemplo. Aqui o nível de tributação é de 4% ou menor. Mesmo o imposto sobre a renda da pessoa física aqui tem alíquotas inferiores às adotadas por vários países desenvolvidos. Há várias razões para isto ser assim, Este tema é vasto e mereceria alguns artigos para tratar dele adequadamente. Mais uma vez obrigado pelo comentário.

    Responder

  3. Antônio Sérgio Valente

    out 07, 2013  at 12:01 am

    Caro Gustavo e demais companheiros:
    O problema é que quando se eleva a carga tributária nominal, normalmente ocorre de duas uma: ou uma fuga de capitais e de investimentos, ou um forte estímulo à evasão (legal, ilegal ou travestida de legal). Em Portugal, Itália e Espanha, onde estive recentemente, o assunto do momento é o aumento da sonegação fiscal, em represália à crise econômica. É aquela história: quando a tributação é pesada, a atividade econômica tende a declinar, pois declina o consumo, e esse declínio afeta a produção, que afeta o emprego, que afeta a renda, e a economia entra num círculo vicioso.
    Defendo uma Reforma Tributária que mitigue a complexidade, dificulte a evasão, elimine distorções (tipo ST, tipo IVA impuro, tipo guerra fiscal, etc), torne mais transparente o sistema tributário, mas não eleve a carga tributária nominal. Claro que ao combater as evasões através da Reforma Tributária, embora sem elevar a carga nominal, estaremos elevando a carga efetiva, mas isto teria um efeito salutar, pois equalizaria a competitividade entre agentes econômicos.
    Mas concordo inteiramente que o assunto é complexo e a abordagem merece muito mais discussão.
    Abraço.

    Responder

Leave a Comment