clovis_panzarini[Clóvis Panzarini]

Minha vida profissional trilhou persistentemente os caminhos do debate tributário pós-golpe militar de 1964. Participei do rescaldo da reforma tributária de 1965/67; do desenho do capítulo tributário na Assembleia Nacional Constituinte de 1987/88 e, depois, das infrutíferas tentativas de reforma do ICMS que se sucedem desde 1993. Estudante de economia, ingressei na Secretaria da Fazenda como estagiário em 1968, quando tive o primeiro contato com o ICM, nosso primeiro IVA, implantado em janeiro de 1967, novidade no Brasil e no mundo. A França à época também engatinhava na experiência com aquela moderna forma de tributar bens e serviços. Cabia-me, então, acompanhar e analisar a arrecadação do ICM, numa época em que computador era quase peça de ficção científica e os cálculos eram feitos com máquinas “Facit” manuais, acionadas por manivela, que chamávamos jocosamente de “máquinas de moer números”. A insegurança das estimativas da arrecadação era total – não havia paradigma para a análise daquele novel imposto – e deixava desesperados os responsáveis pela execução orçamentária. Aquela arrojada reforma tributária somente foi politicamente viável porque qualquer experiência podia ser imposta garganta abaixo da pseudofederação, calada pela força das baionetas. Desconhecia-se a alíquota necessária para que o ICM, não cumulativo, reproduzisse a mesma arrecadação do finado IVC, imposto cumulativo incidente sobre vendas e consignações, que morreu em dezembro de 1966 com alíquota de 6,6%. Mas a insegurança dos resultados da reforma não tinha relevância naquele contexto federativo no qual os governadores eram meros “funcionários” escolhidos pelo general da vez. O velho método da tentativa e erro parametrizava as resoluções do Senado Federal na definição da alíquota do ICM. Alguém teria sugerido que o dobro da alíquota do IVC seria suficiente para produzir a mesma arrecadação e assim se fez. O ICM nasceu com alíquota de 12%, que foi sendo ajustada para cima na medida em que a realidade desmentia os profetas de plantão. O ICM morreu em fevereiro de 1989, com alíquota interna de 18%, uniforme horizontal e verticalmente, dando lugar ao seu sucessor, o ICMS. A reforma de 1965/67 fez bem à economia brasileira: ao mitigar cumulatividades, deu competitividade ao setor produtivo nacional e as exportações de manufaturados cresceram exponencialmente a partir de então.

Acompanhei todo o calvário do ICM que foi sendo moldado pelo CONFAZ e, no final de sua vida, amarrotado pela guerra fiscal. Na Assembleia Nacional Constituinte, como assessor da Comissão de Tributação, Orçamento e Finanças, ajudei no desenho do ICMS, imposto que, além das bases do ICM, ganhava outras cinco importantes bases de incidência, antes na competência tributária federal: os minerais, os serviços de transporte interestadual e intermunicipal, os combustíveis, os serviços de comunicação e a energia elétrica, até então sujeitos, respectivamente ao IUM, IST, IULCLG, IC e IUEE. O ICMS não nasceu com a boniteza que pretendíamos mas sim com o que era politicamente possível naquela arena federativa. A reforma tributária da Assembleia Nacional Constituinte passou fácil. Os Estados, com autonomia política recém-recuperada, empanturravam-se de receita, com subtração de bases tributárias da União, aumento do tamanho do FPE (de 14% para 21,5%) e imposição de criação do Fundo de Exportação (alimentado com 10% da arrecadação do IPI). Invadiram também o bolso do contribuinte com a criação de novos impostos: o Imposto municipal sobre a Venda a Varejo de Combustíveis e o Adicional estadual do Imposto de Renda, ambos já extintos. Foi verdadeira festa. A cada artigo aprovado no texto constitucional, os Estados e municípios ganhavam receita, aproveitando-se da omissão do Governo Federal no debate tributário, mais preocupado que estava em garantir cinco anos de mandato para o presidente Sarney.

Essa mesma abertura democrática que reavivou o federalismo e o poder político dos Estados a partir de 1985 alimentou a guerra fiscal, principal mazela do sistema tributário, que começara com irrelevantes escaramuças (FUNDAP do ES, à época pouco significativa, e benefício fiscal para garrafas térmicas do RS, para dar dois exemplos). Não foi a outorga de competência, pela CF de 1988, para os Estados fixarem a alíquota interna do ICMS (desde que superior às fixadas para as operações interestaduais) que facilitou a guerra fiscal, como imagina a maioria dos analistas. Guerra fiscal não se faz com alíquota, mas sim com concessão de crédito presumido ou “financiamento” não oneroso do imposto a pagar, de forma a permitir que crédito de imposto não pago ou devolvido seja transmitido “para frente”.

A partir de 1995 até o final de 2002, como Coordenador da Administração Tributária (assumira a função de AFR em 1982), estive no palco das operações das mais violentas escaramuças da guerra fiscal, como a batalha das TAREs (Termo de Ajuste de Regime Especial), picaretagem que classifiquei como pirataria tributária, através da qual Estados roubam receita de ICMS uns dos outros simplesmente viabilizando passeio de documentos fiscais por seus territórios (o documento fiscal chega com 7% de crédito, sai com 12% de débito, deixando crédito de 5 pontos percentuais). Naquele período quando o setor automotivo investia fortemente, os Estados guerreiros fizeram festa, atraindo montadoras para seus territórios com ofertas cada vez mais generosas de benefícios de ICMS. O Estado de São Paulo, com a orientação da CAT, começou, de forma dissimulada, a se defender desses ataques. Setores da indústria paulista cuja competitividade era ofendida pela guerra fiscal começaram a receber crédito outorgado de ICMS, concedido, não sob a égide do artigo 112 da Lei nº 6.374/89 (que autoriza a defesa da economia paulista), mas do § 6º (hoje art. 38-A) do artigo 38, que, para suposta facilitação operacional, autoriza outorga disfarçada de crédito de ICMS “em substituição aos sistemas de crédito”. Foi a forma encontrada para defender a economia paulista sem dizê-lo expressamente, pois o Governador Covas não queria entrar explicitamente na guerra.

A reforma tributária pós-CF de 1988, na agenda desde 1993, não saiu das intenções, a menos que se considere “reforma” a EC nº 3/1993, que, além de constitucionalizar a substituição tributária com redação propositalmente dúbia para fraudar acordo feito com entidades representativas de contribuintes (art. 150, § 7º, da CF: “assegurada… a restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido”), criou o malfadado “Imposto do Cheque”. Agora, com a ameaça do STF de acabar com a farra da guerra fiscal através da edição de súmula vinculante, os Estados voltam a discutir uma “minirreforma”, que se resume na redução drástica da alíquota interestadual de ICMS de forma a inviabilizar a transferência do beneficio fiscal de uma para outra unidade federada via destaque, no documento fiscal, do crédito de ICMS não pago na origem. Entretanto não dá para ser otimista. Não há hoje a submissão política dos Estados que havia na reforma de 1965/67 e nem a fartura de receita da União disponibilizada na reforma de 1988. O que há, sim, é um ambiente de extrema desconfiança e total ausência de solidariedade entre os entes federativos. Todos querem ganhar com a reforma tributária e isso é aritmeticamente impossível, a menos que haja expressivo aumento de carga tributária e o contribuinte pague mais essa conta.
Nota: Não explicitei as siglas utilizadas por considerá-las familiares aos leitores do blog.

(*) Economista, AFR aposentado, Coordenador da Administração Tributária no período 1995 a 2002.

Discussion - 27 Comments
  1. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jun 28, 2013  at 12:01 am

    O ICMS, principal fonte geradora de recursos financeiros para os Estados e Municípios da Federação, sem dúvida é um dos mais intrincados gargalos que interferem no desenvolvimento do país, por envolver interesses de múltipla ordem de todas as unidades federadas, garantidos constitucionalmente e quase impossíveis de serem modificados substancialmente em situação normal no atual estado de direito.

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  2. Antônio Sérgio Valente

    jun 30, 2013  at 12:01 am

    O Panzarini coloca muito bem quando afirma que “Guerra fiscal não se faz com alíquota, mas sim com concessão de crédito presumido ou ‘financiamento’ não oneroso do imposto a pagar, de forma a permitir que crédito de imposto não pago ou devolvido seja transmitido ‘para frente’.” É exatamente isso. Transmite-se um crédito sem lastro, imposto devido constitucionalmente porém não pago à UF de origem, conforme a modalidade do subterfúgio.
    A tentativa (fracassada) de uniformizar as alíquotas interestaduais em 4% provavelmente mitigaria a guerra fiscal, eis que haveria menos carga a transmitir dessa forma não lastreada em recolhimento prévio. Mas, de qualquer forma, ainda haveria 4% que poderiam ser oferecidos como estímulo… E como essa reforma já fracassou, os entes federados agora tentam (acabam de celebrar pré-acordo no SEFAZ, ainda não validado legalmente) para criar as alíquotas de 4, 7 e 12% (além de 10% para o gás), com com prazos de 4 e 8 anos relativamente a UFs das regiões norte e nordeste, apontando assim para uma FUTURA (incerta e não sabida) convergência das alíquotas interestaduais em 4% (se tudo der certo, se o acordo for cumprido), isto daqui a 8 anos.
    Mas o Panzarini tem razão, o ideal para exterminar a guerra fiscal seria a aprovação da tal PSV (Proposta de Súmula Vinculante) 69. Até porque a legislação que impede a guerra fiscal já existe, o que falta é decisão judicial categórica, ampla e vinculante.
    Parabéns pelo artigo e pela lucidez, Panzarini. Acho que os 8 km que você ‘mente’ correr todo dia estão lhe fazendo bem…

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    • Clovis Panzarini

      jul 01, 2013  at 12:01 am

      Caro Antonio Sérgio,
      Minha mentira é bem maior; corro 12 km por sessão. Agora falando sério. Ainda que isso nos incomode com AFRs estaduais, cada vez mais me convenço de que impostos do tipo valor agregado, como é o ICMS são inadequados para a competência subnacional, pois a decisão de cada ente federado tem repercussão na economia dos demais. Nem venham aqueles que proclamam o exemplo do Canadá como paradigma de sucesso do modelo subnacional. A estoria lá é bem outra! Para cingir cada decisão tributária ao território do ente tributante ter-se-ia de zerar – ou mitigar bastante – a aliquota interestadual (adotar o princípio de destino ou “quase destino”) mas isso, como estamos vendo, é complicado técnica e politicamente. Abs

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  3. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 01, 2013  at 12:01 am

    As academias atreladas às áreas econômicas e jurídicas estão a discutir com frequência sobre a racionalidade do impostos sobre o valor adicionado(tipo ICMS) frente aos impostos chamados “em cascata”, aqueles sendo defendidos de forma intransigente pelos técnicos e teóricos de orientação liberal, por acreditarem que havendo a compensação do imposto anteriormente pago nas determinadas fases de incidência o imposto seria neutro economicamente(não haveria efeito perturbador na formação dos preços), enquanto os em “cascata” propiciaria um acúmulo geométrico de impostos nos preços dos bens e serviços. Os críticos dos impostos sobre valor adicionado verberam que mesmo que existam as aludidas vantagens são elas anuladas pelas complexidades de administração,gestão e operacionalidade, franqueando mais oportunidades de evasão, enquanto os “em cascata” atenderiam com mais eficácia aos postulados fiscais da simplicidade e economicidade. É interessante registrar, a propósito do tema, que o saudoso ministro ROBERTO CAMPOS, um dos responsáveis pela implantação dos impostos sobre valor agregado no nosso país, nos últimos anos de vida passou a defender com entusiasmo o fim dos impostos de cunho declaratório e a adoção de impostos tipo CPMF.

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    • Clovis Panzarini

      jul 02, 2013  at 12:01 am

      Caro José Roberto.
      eu entendo que o fato de o brilhante Roberto Campos ter defendido o IUT (Imposto Único sobre Transações) não torna aquele tributo melhor. O “pai” do Imposto Único no Brasil, o economista Marcos Cintra, tem curriculum acadêmico até mais brilhante (é PhD em economia pela Universidade de Harvard) do que o do Roberto Campos . Ainda que sua coleta seja extremamente simples (a única vantagem), não consigo imaginar o sistema financeiro de um pais sobreviver com a imposição de uma alíquota de imposto de 8% sobre cada transação bancária (sim, essa é a alíquota para produzir a atual carga tributária de 35% do PIB). Só esse argumento torna despiciendo todos os outros 800 óbices que tenho contra esse imposto, que inclusive afronta clausula pétrea da CF ( o pacto federativo). Esse debate é muito saudável. Abs.

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  4. Antônio Sérgio Valente

    jul 02, 2013  at 12:01 am

    Claro que se um imposto tipo IVA for nacional, a administração é muito mais simples e não se cogita de guerra fiscal, de competitividade meramente tributária entre entes federados. Neste sentido o Panzarini tem toda razão. Mas observe, Panzarini, que a guerra fiscal assumiu outra dimensão nos últimos anos, pois atinge não só o ICMS, mas também o IPVA, que não é incidente sobre valor adicionado. As UFs de menor pujança descobriram que o pacto federativo está aí para ser violado, que a concorrência tributária é um novo mercado atrativo de capitais. E é verdade, realmente os incentivos atraem capitais, muito mais do que a infraestrutura local. O problema é que atraem a um custo pernicioso, pois a arrecadação agregada das UFs cai, a logística da cadeia produtiva padece (seja em termos de transporte ou de alocação de mão de obra), os custos de desgaste das vias públicas de rodagem aumenta, enfim, uma série de ineficiências são introduzidas nesse deslocamento da produção, nesse distanciamento entre área de produção X área de localização da mão de obra especializada X área de consumo. Sem contar a questão da insegurança jurídica motivada pela própria guerra fiscal.
    A questão colocada pelo De Paula também é interessante, pois o próprio ICMS está caminhando para o cascateamento (o Simples Nacional é um cascateamento, a Substituição Tributária no modelo pós-2008, sem ressarcimento e sem recolhimento complementar, também não deixa de ser uma espécie de tributação em cascata de inclinação média ponderada). O problema é que quando se cascateia o ICMS (permitam-me o verbo), torna-se o tributo extremamente complexo e absurdamente injusto. O ICMS já é por natureza regressivo, e neste sentido socialmente injusto, mas com a tributação por média ponderada, os produtos de menor valor agregado, de menor margem, pagam proporcionalmente mais do que os de maior margem, e a perversidade disso aumenta ainda mais a perversidade natural do tributo, pois os produtos de menor valor agregado em geral destinam-se às camadas mais pobres da população, e os de maior valor agregado à elite. Ou seja, agrava-se a injustiça fiscal. E agrava até em relação ao confronto entre comerciantes de lojas de bairros periféricos e comerciantes de shoppings chiques, pois nesse caso as diferenças entre margens, para produtos de mesma posição fiscal, são abissais.
    Por tudo isso é que sou pela tese do De Volta Para o Futuro, ou seja: simplificar o ICMS a ponto de voltar às origens (ST para meia dúzia de itens), abolindo as invenções tributário-eleitoreiras, extinguindo a guerra fiscal via Súmula Vinculante com mão firme (que as UFs façam concorrência investindo o imposto em infraestrutura, pois as demandas sociais são muitas e crescentes, e não há espaço para perda de arrecadação agregada de ICMS), e também pondo fim ao manicômio fiscal (menos alíquotas, mais simplicidade, mais racionalidade).

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    • Clovis Panzarini

      jul 02, 2013  at 12:01 am

      Caro Antônio Sérgio,
      Não só concordo com tudo o que você disse como tenho artigos publicados, dizendo as mesmas coisas. O ICMS há muito deixou de ser um IVA. Em artigo recente, afirmei jocosamente que a ST transformou nosso ICMS em uma jabuticaba: um” IVA monofásico”. A ST, ela própria uma jabuticaba, foi concebida à época em que não existia livre mercado – os preços eram definidos pelas SUNABs da vida e, então, sabia-se, no momento da saída da indústria (do contribuinte substituto) o exato valor do preço final da mercadoria. Naquele contexto – conhecendo-se o valor agregado futuro da mercadoria – a aplicação da ST para alguns poucos produtos de qualidade homogênea (gasolina, cerveja, cigarros, automóveis- á época existiam poucos modelos), era de extrema utilidade para a administração tributária. E a ST era sempre aplicada com abrangência nacional, para não criar vieses anti-competição. Especialmente com o fim da devolução do imposto retido a maior, quando a ST passou a ser lançamento definitivo, ela agride vários princípios que devem reger um sistema tributário moderno. A carga tributária deixa de ser aquela definida pela alíquota prevista em lei e passa a ser errática, dependendo da agregação de valor por cada (perdoe-me a cacofonia, nada contra o Palmeiras) contribuinte. Em uma liquidação de final de estação, por exemplo, que costuma praticar 50% de desconto nos preços, a alíquota de ICMS, em passe de mágica, passa de 18% para 36% . Claro que os juristas vão dizer – com razão – que há base legal para isso. Mas não há razoabilidade. Posso escrever páginas sobre as distorções da ST. O SIMPLES é outra agressão ao princípio da não cumulatividade. À época em que eu era Coordenador da CAT – a adoção do SIMPLES pelos Estados era opcional – e, em face da pressão política para implantá-lo, aceitamos a sua adoção em SP para aplicação apenas no último elo da cadeia (comércio varejista) justamente para evitar cumulatividades. O governador Covas apelidou o modelo de “ Simples Caipira”. Depois (eu já estava aposentado) ele foi estendido para toda a cadeia produtiva. Há uma cascata de cascatas (cumulatividades) no ICMS. Bem de uso e consumo é um exemplo de bitributação. Abs

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      • Ângelo de Angelis

        jul 04, 2013  at 12:01 am

        Caros Panzarini e Valente,
        Embora tardiamente, deixo alguns comentários. Sobre os problemas da ST aqui debatidos, todos nós concordamos. Acrescento mais alguns. Vejam outras consequências da perda de neutralidade.

        Temos o problema do ressarcimento. As grandes redes de varejo sofreram brutal aumento do custo do seu capital de giro pós ST 2008. Para amenizar o problema, constituíram centros de distribuição para ressarcirem-se do imposto anteriormente pago por ST nas remessas para outros Estados de mercadorias para as quais não há acordos de retenção com outras UFs. Consequência: acúmulos bilionários de pedidos de ressarcimento (fato gerador presumido não realizado) contra o erário do Estado.

        Outro problema é a figura da substituição tributária na entrada da mercadoria no Estado para as quais também não há acordos de retenção com outras UFs, Trata-se do pagamento antecipado. Algumas indústrias (farmácia, por exemplo) aproveitam-se dos créditos outorgados da guerra fiscal para a abertura de atacadistas nos estados “guerreiros”. A mercadoria vai e volta. Ao voltar, além de gozarem do benefício do crédito presumido na origem, espraiam-se para várias lojas varejistas no destino. Cada uma delas passa a ser a substituta na operação de entrada. Ou seja, a ST se desconcentra de um agente oligopólico para vários varejistas capilarizados. É a negação do próprio instituto da ST.

        Algumas soluções vem sendo adotadas para evitar o problema do ressarcimento. Recentemente uma Portaria CAT criou a possibilidade do atacadista paulista (ou o centro de distribuição) se tornar o contribuinte substituto mediante regime especial. Neste caso, a retenção deixa de ser feita na indústria e passa para o atacado. Este último, ao promover saídas de mercadorias para outras UFs com quais não há acordos, não efetua a retenção antecipada, Assim, não se formam créditos para ressarcimento.

        Vejam que esta última medida, mesmo que em uma primeira fase, restitui a natureza multifásica e não cumulativa do tributo. Esta tendência pode, gradativamente, se alastrar para outras fases e setores seguintes.

        O interessante é que a história dos impostos sobre vendas está recheada de exemplos de cumulatividades que, diante dos reclames dos agentes econômicos e da tendência à sonegação, foram, aos poucos, sendo eliminadas por expedientes administrativos até que se concluiu que o melhor para todos é um sistema não cumulativo e multifásico pelo método do crédito. A França chegou a esta conclusão no início dos anos 1950.

        Como disse o Panzarini, poderíamos escrever páginas e páginas sobre as distorções da ST. Ainda não comentamos o problema das ambiguidades ST X Simples Nacional e ST X Nota Fiscal Paulista. Por ora, vou ficando por aqui.

        Abraços
        Ângelo

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  5. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 02, 2013  at 12:01 am

    Parece haver unanimidade entre os analistas e estudiosos da economia brasileira que no chamado “Custo Brasil” estão incluídos em posição proeminente o sistema tributário e o judiciário. No tocante ao ICMS, apesar de no presente quadro institucional ser de pouca valia o debate acerca deste imposto ter natureza ou vocação nacional ou estadual, com cada um dos 26 entes federativos mais o distrito federal a emitir volumosa legislação e normas não raro a divergir e afrontar outras unidades federadas, fosse o judiciário célere em julgar ações instauradas colimando a tutela de direitos para afastar ilegalidades tributárias de um estado contra os demais, como é o caso do processo em julgamento no STF, que aguarda há muito uma decisão definitiva da corte sobre a tormentosa questão da guerra fiscal, que tanto prejuízo traz ao desenvolvimento do país, por atrair investimentos com o argumento principal dos privilégios tributários e fiscais, em detrimentos de outras localidades onde a produtividade do mesmo investimento poderia ser significativamente maior , indispensável no mundo globalizado de hoje, onde a concorrência está cada vez mais renhida. O absurdo maior é que o órgão(CONFAZ), criado especialmente para conciliar e harmonizar os interesses tributários e fiscais dos estados e distrito federal, é rotundamente ignorado e desrespeitado em decisões da sua estrita competência, sem correção oportuna e breve do poder judiciário.

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    • Clovis Panzarini

      jul 03, 2013  at 12:01 am

      Coloquei o tema da vocação dos impostos do tipo valor agregado apenas como contraponto conceitual. No Brasil, o ICMS estadual é um dado imutável do problema: o federalismo fiscal está cristalizado com essa discriminação de receitas tributárias. Algumas propostas de reforma tributária (a proposta Dornelles, por exemplo) têm proposto uma “federalização envergonhada” do ICMS, centralizando no governo federal as decisões tributárias e deixando para os Estados apenas o “dirty job”. Mas nenhuma delas deve prosperar, até porque poderiam ser entendidas como agressoras de cláusula pétrea da CF, o regime federativo. Enquanto isso, vamos convivendo com a guerra fiscal que reduz o custo privado e aumenta o custo social da produção.

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  6. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 03, 2013  at 12:01 am

    É compreensível que sitio onde estamos trocando conhecimento e opiniões sobre tema tão momentoso e atual como é o sistema tributário brasileiro e ICMS em particular, existam limites naturais em função da nossa condição profissional. Entretanto, entendo que questões de suma importância que atingem a toda a cidadania poderiam ser resolvidos sem afrontar os direitos pétreos(garantidos na constituição): O judiciário decidir tempestivamente os conflitos tributários entre os entes federados, principalmente o STF na questão que envolve a guerra fiscal; que seja definitivamente reconhecida e ampliada a competência do CONFAZ para conciliar e harmonizar os interesses tributários e fiscais dos estados e DF, inclusive para elaborar e editar normas e regulamentos de âmbito nacional, substituindo a pletora hoje existente, e outras medidas em princípio plausiveis de serem aplicadas e que dependem apenas de vontade política, tão cobrada e exigida no momento.

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    • Clovis Panzarini

      jul 03, 2013  at 12:01 am

      A concessão unilateral de benefícios fiscais baseados no ICMS é claramente inconstitucional pois afronta a Lei Complementar nº 24/75. Como todas as unidades federadas a afrontam sem qualquer consequência, a culpa é, obviamente, do Poder Judiciário que tem sido omisso. De outro lado, se nem o Poder Judiciário tem conseguido aparar essas arestas federativas, não vejo como um colegiado administrativo, como é o CONFAZ, poderia ter força para tanto. A propósito, existe uma abissal diferença entre a guerra fiscal, entendida como concessão unilateral de benefícios a projetos de investimentos (concessões individualizadas, portanto) e reduções tributárias concedidas a determinadas mercadorias ou setores de atividade. Enquanto os estados “guerreiros” concedem beneficio de ICMS a produtor , São Paulo concede de forma unilateral, para restabelecer competitividade de suas empresas, beneficio fiscal a produto . Desde a sua criação, O CONFAZ, imaginado para harmonizar o ICM (depois ICMS) nunca deparou com pleito de concessão de beneficio fiscal a determinado projeto de investimento. Dizem os estados guerreiros, que isso não acontece porque a exigida unanimidade é resquício da ditadura. Unanimidade, no caso, é poder de veto, que qualquer estado tem legitimamente o direito de exercer quando entende que determinado pleito, se atendido, será prejudicial à sua economia. Caso um secretário de fazenda apresentasse pedido de autorização para incentivar projeto de investimento – que exercerá concorrência predatória a competidores do resto do Pais – certamente causaria, no mínimo, perplexidade. Essa sutil diferença entre a concessão de beneficio de ICMS a produto ou a produtor é que nem sempre é percebida

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  7. Antônio Sérgio Valente

    jul 06, 2013  at 12:01 am

    Creio que estamos de acordo com as colocações do De Paula sobre os dribles das UFs guerreiras em relação ao CONFAZ.
    O Panzarini explica muito bem a questão da inconstitucionalidade dos benefícios concedidos via guerra fiscal, e a razão pela qual o CONFAZ não consegue resolver o problema: “se nem o Poder JUdiciário tem conseguido aparar essas arestas federativas, não vejo como um colegiado administrativo, como é o CONFAZ, poderia ter força para tanto”. A questão é política e também jurídica. Claro que se houver acordo amigável no CONFAZ, as pendências se resolverão, mas que é difícil, é. A própria tentativa de unificação das alíquotas interestaduais em 4% demonstrou fartamente as divergências.
    A propósito, o Panzarini ressalta uma sutileza da guerra fiscal, quando aponta a diferença entre concessão de benefício de ICMS a produto e a produtor (industrial). Os estados guerreiros, assim entendidos os que se rebelam contra a unanimidade exigida para que um benefício seja aprovado pelo Confaz, geralmente concedem benefícios diretamente às EMPRESAS que se instalam em seus territórios. Esses incentivos não só reduzem a receita agregada de ICMS, como também detonam a livre concorrência, eis que passa a entrar na composição do custo uma rubrica não comercial, mas meramente tributária, e essa rubrica fere de morte o princípio da isonomia: indústrias similares (automobilísticas, por exemplo) passam a ter cargas tributárias diferentes. Este é outro um absurdo inominável da guerra fiscal. Já o benefício concedido ao produto pelo menos não tem esse componente que afeta a livre concorrência. É uma distinção muito interessante e que merece ser anotada por todos nós.
    Quanto às colocações do De Angelis, só confirmam que a combinação ST + Guerra Fiscal resulta numa espécie de coquetel Molotov, essa bomba de fabricação caseira que detona a cadeia produtiva, a isonomia, a justiça tributária, e tão pior quanto tudo isso: detona a própria arrecadação através da PIOR DAS EVASÕES — a legal ou travestida de legal. Na série de artigos que publicamos no Blog do AFR, intitulada SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA — ROBIN HOOD ÀS AVESSAS, mencionamos o caso de indústrias que, graças à ST, estão deixando de pagar ICMS de modo previamente engendrado (“planejamento tributário estratégico” é o título eufêmico que os inventores da modalidade a denominaram), criando DISTRIBUIDORAS em nome de familiares ou de terceiros, obviamente não integrantes dos quadros societários das indústrias, para assim reduzirem drasticamente a carga tributária de seus itens, eis que a ST presume tributar até a ponta (varejo) mediante a aplicação de IVAs médios ponderados sobre os PREÇOS DE VENDA DA INDÚSTRIA. Ora, se a indústria reduz, por exemplo, pela metade o preço de venda ao vender para a distribuidora “amiga”, digamos assim, toda a carga tributária subsequente de ICMS, antecipada pela ST, reduz-se em 50%. E se for para distribuidora de familiares da linha direta, há o bônus da evasão legal também do ITCMD, eis que lucros outrora da indústria estarão sendo transferidos para a distribuidora dos filhos ou netos ou sobrinhos, etc, que assim estão como recebendo antecipadamente as suas heranças, sem incidência de ITCMD… As consequências da ST podem ir muito longe…!!
    As medidas citadas pelo De Angelis demonstram que a cúpula tributária está fazendo das tripas coração para tentar reduzir os efeitos nefastos da ST, mas, convenhamos, não é fácil. Essa permissão para que a cobrança da ST seja deslocada da indústria para o atacadista, é uma tentativa, mas é de se notar que fica ao alvedrio do contribuinte optar, e só mediante Regime Especial, ou seja, só a aplicará o contribuinte que não estiver levando vantagem. E mesmo neste caso, é mais uma complicação no manicômio fiscal brasileiro.
    O Panzarini foi até generoso quando comparou a ST, em artigo, a uma jabuticaba, esse fruto tipicamente brasileiro. Digo que foi generoso, não porque a ST, nos moldes atuais, não seja um fruto tipicamente brasileiro, mas sim porque a jabuticaba é saborosa, enquanto a ST… Agora, saborosa mesmo foi a metáfora da jabuticaba… Bravo, Panzarini. Bravos, De Paula e De Angelis.

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    • Ângelo

      jul 08, 2013  at 12:01 am

      Bravo Valente. Excelente este resumo do Valente.

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  8. Clovis Panzarini

    jul 09, 2013  at 12:01 am

    Além da gerra fiscal e da ST incomoda- me muito (e muito mais ‘a competitividade ) as cumulatividades do Icms. E’ interessante que elas se assentam em incompreensíveis falácias das administrações tributarias. “Isso quebra o Estado” e’ a frase magica para justificar todas as bobagens do imposto. A bitributacao dos bens de uso e consumo e uma delas. Isso nada mais e’ do que uma carga tributaria enrustida, cobrada ‘a sorrelpa, sem contar para o distinto contribuinte. Se essa tributação feita “na mão leve” representa, digamos, 5% da arrecadação, a verdadeira alíquota e’ 18,9% e não 18%!. Nao seria mais honesto – ou transparente, para ser mais elegante – aumentar a alíquota visível para 18,9% e deixar o imposto mais bonito? Sao essas coisas que distorcem gratuitamente o Icms

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  9. Antônio Sérgio Valente

    jul 09, 2013  at 12:01 am

    Caro Panzarini e demais companheiros:
    Essa questão das cumulatividades está ligada ao critério do crédito físico, ou seja, de permitir o creditamento apenas do que está embutido no produto. Realmente é difícil afirmar que uma broca, um bit, uma chave de fenda ou um alicate não estão — de alguma forma — embutidos no produto. Ou pior ainda, que a energia elétrica do departamento comercial ou do administrativo não está embutida no produto, como se a empresa conseguisse vender esse produto sem a existência desses departamentos. O ideal seria o creditamento de todos os insumos e serviços com ICMS adquiridos pela empresa. Estaríamos bem próximos do critério do crédito financeiro: pagou — creditou (ICMS, evidentemente).
    Entretanto, neste caso, creio que o critério teria de ser levado às últimas consequências, vale dizer, contemplar o outro lado da medalha. Refiro-me ao ICMS dos estoques. No critério financeiro pleno, o crédito do ICMS só deveria ser aproveitado no mês da venda, e não no da compra. No mês da compra adquirir-se-ia o DIREITO AO CRÉDITO, mas só no mês da venda se EXERCERIA esse direito, ou seja, se faria o APROVEITAMENTO DO CRÉDITO. Em outras palavras, o ICMS das mercadorias em estoque não seria aproveitado. Aliás, isto seria, salvo melhor análise, plenamente constitucional (até pela CF atual), que determina o abatimento numa etapa do imposto cobrado nas anteriores, isto é, na etapa de venda abate-se o das etapas anteriores embutidas no preço de compra. Mas para evitar problemas com os tribunais, seria conveniente especificar na CF o momento do crédito, mesmo porque a tradição operacional do imposto é a de creditar no mês da compra ou da entrada, e não no mês da venda. Se o critério viesse apenas por lei ou por decisão do CONFAZ, os tribunais poderiam talvez desclassificá-lo, embora a meu ver a CF atual já permite esse critério.
    Creio que este seria o critério financeiro mais próximo do puro. Claro, permitindo o crédito sobre todos os insumos e serviços, conforme o primeiro parágrafo e de acordo com a sua observação.
    Esse critério eliminaria grande parte das justificativas para saldos credores de empresas que especulam com elevados estoques. Investir em estoques deixaria de merecer o atual prêmio tributário.
    Antes do avanço da informática, a implementação do critério financeiro pleno (créditos e débitos no momento da venda) era muito difícil, pois o levantamento dos estoques era algo que o próprio contribuinte só fazia no final do ano, mas atualmente isso não é mais assim, o contribuinte sabe pela tela do computador qual é o seu estoque exato de cada item. Não se fala mais em lançamento manual no Livro Mod. 3 – Controle da Produção e do Estoque, as fichas eletrônicas tornaram automático este livro. Os registros tipo 54, da Portaria CAT 32 de 1996, e os programas da fiscalização (AUDINFO e agora SAFT) permitem a apuração fácil dos estoques. Tanto isto é verdade que os contribuintes sabem em tempo real, on line, qual o seu estoque de determinado item, em determinado momento. Haveria uma pequena dificuldade para o Fisco apenas com relação aos produtos em fabricação no final do mês, mas para o contribuinte esta dificuldade não existe, ele sabe exatamente quais insumos foram remetidos para a linha de produção, de modo que a mera exigência de escrituração mensal, em arquivo eletrônico, dos estoques, daria conta da aplicação desse critério financeiro pleno facilmente.
    Neste caso, creio que sequer seria necessário elevar a alíquota para 18,9%, no exemplo citado na sua postagem.
    Vou mais longe ainda: esse critério talvez permitisse (sem perdas momentâneas na arrecadação) até a retomada da ST do modelo tradicional (poucos itens e todos com baixo desvio-padrão nas margens brutas, ou com preço tabelado ou sugerido pelo fabricante — cigarros, cimento, pneus, refrigerantes , cervejas, automóveis, mais ou menos como era até o início de 2008).
    Desculpem os internautas a longa postagem, mas é que o tema é complexo e o missivista é prolixo… Abs.

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  10. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 10, 2013  at 12:01 am

    O tema ICMS abrange alguns aspectos relevantes, comumente abordados pelos interessados no assunto, o fundamento deôntico é um deles: classificação no rol dos impostos sobre o valor agregado que, na concepção ideal, pressupõe que em cada momento da apuração do valor a declarar ao fisco haja abatimento de todo tributo da espécie que tenha anteriormente onerado a base de cálculo. Assim se fazendo, acredita-se que ocorra a chamada neutralidade tributária, ou seja, haveria abrandamento na repercussão do imposto sobre a formação dos preços dos bens e serviços tributados, ao contrário dos impostos em “cascata”, cujo efeito cumulativo tende a ser muito maior. Não se pode olvidar que o ICM tem gênese em países onde predomina o caráter nacional do imposto.
    Outro, diz respeito ao fato jurídico tributário do ICMS: Implantado em ambiente institucional inóspito, diverso do da origem, o imposto tem exigido uma criatividade insana dos legisladores e dos órgãos encarregados de torná-lo instrumento útil e eficaz, responsável por substancial parte da arrecadação dos recursos financeiros dos estados, municípios e DF. As adaptações e estratagemas têm sido ingentes, principalmente em razão das imbricadas e complexas relações interestaduais que o ICMS incorpora: diferimentos, créditos tributários e presumidos, acordos, substituição tributária, guerras tributárias ofensivas e defensivas e por aí vai.
    Tudo isso tem levado ao desespero os operadores e estudiosos do sistema tributário, não sendo absurdo imaginar que no andar da carruagem um dia não distante venha-se reconhecer que o ICMS transformou-se em nova espécie de tributo – que na verdade deixou de ser um imposto sobre valor agregado na acepção do conceito. Tal reconhecimento talvez possa ser benéfico e acrescer ainda mais eficiência na administração e gestão do imposto

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  11. Antônio Sérgio Valente

    jul 10, 2013  at 12:01 am

    Fala-se bastante sobre isso, sobre a possibilidade de uma hipotética reforma tributária inclinar-se mais para o modelo capilar dos Estados Unidos do que para o do IVA europeu. Está até para sair aqui no Blog da Afresp um artigo enviado pelo Fernando Alecrim, colega da região de Campinas, sobre o assunto. Ele faz um exercício de futurologia e estima que a tendência será a da norte-americanização do sistema tributário brasileiro. O artigo sairá creio que em breve.
    De certo modo, isso já está ocorrendo, pois com as empresas do Simples Nacional, uma parte expressiva do varejo já foi cascateada. Se bem que esta cascata no trecho final da circulação até que é benéfica, pois não onera as etapas anteriores da cadeia produtiva, e de alguma forma o imposto se torna um pouco mais justo, eis que se lhe retira parte da regressividade, introduz-se um componente progressivo (as alíquotas são crescentes em função do faturamento), além do que se simplifica a apuração do imposto, estimulando assim a última etapa da circulação de mercadorias e a própria atividade econômica dos pequenos empresários. Do ponto de vista da fiscalização, tem a virtude de afastar a possibilidade de formação de saldos credores nos pequenos e médios comércios varejistas. Vale dizer, é um cascateamento virtuoso esse da etapa final. O mesmo não se pode dizer do cascateamento das etapas anteriores, este sim é nefasto, pois inflaciona a cadeia produtiva.
    Ainda assim o cascateamento via Simples Nacional tem merecido críticas dos grandes conglomerados varejistas, que entendem tratar-se de uma desigualdade competitiva. Mas esta desigualdade, convenhamos, de certo modo compensa uma outra desigualdade: a do maior poder de barganha das grandes redes e das lojas de departamentos. De modo que, no frigir dos ovos, é uma isonomia que se escreve sobre linhas tortas, mas se escreve.
    Portanto, nisto concordo com De Paula quando conclui que “isso talvez possa ser benéfico e acrescer (…) eficiência na administração e gestão do imposto”.

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  12. Clovis Panzarini

    jul 11, 2013  at 12:01 am

    Vou aguardar com ansiedade o artigo do Fernando Alecrim sobre a tal norte-americanizacao do sistema tributário brasileiro. Entendo que estamos na rota totalmente inversa . Isso, pelo menos na tributação indireta, Icms principalmente. Hoje , com a ST, a ponta do varejo não tem nenhuma relevancia na formação da receita tributaria. O varejista virou “café com leite” (como dizia quando criança) no nosso sistema. Ou e’ substituído ou e’ simples (um regime faz de conta sem qualquer relevância na formação da receita) . Não vejo como possa ser feita uma mudança de 180* no nosso sistema. Até porque, dada a relevância da tributação do consumo no Brasil, com alíquotas estratosfericas, a concentração de responsabilidade arrecadatoria no varejo seria loucura. Nos USA o RST pode ter alíquotas modestas porque esse imposto tem pouca relevância. Lá o grosso da arrecadação vem da tributação direta.

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  13. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 12, 2013  at 12:01 am

    O Panzarini, que conhece as entranhas e a prática do ICMS como poucos, aborda bem a diferença de importância dos impostos indiretos nos EUA e no Brasil, sendo que lá tem pouca relevância enquanto aqui existe dependência absoluta dos estados federados dos recursos financeiros arrecadados deste imposto, legalmente não-cumulativo(CF, §2º ,I).
    Embora no texto da CF a leitura “não-cumulativo” pareça não deixar dúvidas quanto ao seu significado e finalidade, a hermenêutica que se dado ao princípio constitucional tem permitido que na realidade ocorra a cumulatividade no imposto, como tem sido apontado com bastante ênfase pelos teóricos e operadores tributários.
    A esse respeito, verifica-se com frequência em manuais, textos e livros que lidam da matéria, tratamento do ICMS como se a regra constitucional da “não-cumulatividade” não fosse amplamente desrespeitada.
    Tendo presente este quadro desconfortável, inclusive de ordem jurídica, entende-se que ao ICMS deva ser dado um novo paradigma legal, com reconhecimento do seu caráter múltiplo, que é justificado e deriva de inúmeras necessidades, como: fixação de fatos geradores diversos, bases de cálculo e alíquotas distintas; economicidade na administração, gestão e eficácia arrecadatória – que têm impelido a generalizada substituição tributária e criação de regimes especiais e implementação de outras medidas heterodoxas, além da organização federativa “pétrea”, tudo contribuindo para barrar a ideal aplicação do dispositivo constitucional.

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  14. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 13, 2013  at 12:01 am

    (Art. 155, § 2º, I)

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  15. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 14, 2013  at 12:01 am

    Abusando da proposta do blog: “meta o bedelo”(claro, com parcimônia e “simancômetro”), continuamos a invadir o espaço para, sem preocupação com reputação, inserir ideias não tão insensatas, que brotam de mente nem sempre ociosa, na vã quimera de poderem ser lapidadas por cérebros mais brilhantes, como aventar a hipótese ,por exemplo, de ser retirado o status de princípio constitucional do ICMS, inserido na locução “não-cumulativo”, contido no caput do Artigo 155 da CF, deslocanda-o para um novo parágrafo deste, com previsão de ser regulamentada em lei pelo Congresso Nacional. Tal alteração, aparentemente simples, resolveria além da questão central constrangedora que é tratar o ICMS como um imposto genuinamente “não-cumulativo”, quando na verdade não é, de maneira adequada outras matérias importantes, como a substituição tributária, regimes tributários, incentivos fiscais e outras, como estão a mostrar trabalhos, discussões e debates sobre o assunto.
    O novo conceito “não cumulativo”, regrado em lei infraconstitucional, menos abrangente, com definição de etapas de incidência, limites e outras especificidades, tornar-se-ia muito mais operacional e maleável a adaptações e alterações do que no presente, que dependem de negociações políticas e votações incomparavelmente mais árduas e de difícil consenso.
    A maior dificuldade para realização de mudanças como a especulada é classificação de quase tudo existente na CF como cláusulas pétreas, como se o organismo social fosse algo fossilizado e imutável, tratado como pré Copérnico e Darwin.

    Responder

  16. JOSÉ ROBERTO DE PAULA

    jul 14, 2013  at 12:01 am

    errata

    Por falha acabei enviando texto contendo digressão sem sentido: “… contido no caput do Artigo 155 da CF, deslocanda-o para um novo parágrafo deste, com previsão de ser regulamentada em lei pelo Congresso Nacional”.

    Havendo algum interesse, considerar a redação que segue, mais palatável:

    “…contido no caput do inciso I, § 2º do Art. 155 da CF, o qual seria escoimado e singelamente disporia que a não-cumulatividade do imposto seria regulamentada através de lei aprovada pelo Congresso Nacional.”

    Responder

  17. Gustavo Theodoro

    jul 16, 2013  at 12:01 am

    Excelente artigo e muito boa discussão. É importante que cada AFR gradualmente se interesse mais por esses assuntos, pois somos nós os responsáveis pelas boas técnicas de arrecadação do imposto, pela simplificação da tributação, pela neutralidade, pela uniformidade e pela impessoalidade no trato com os contribuintes. Estes objetivos nem sempre estão presentes no esfera política dos Governos, que se vêm tentados e, muitas vezes, chantageados a concederem créditos presumidos, isenções ou diferimentos do imposto para atenderem interesses setoriais, ou mesmo recorrem a métodos que supostamente minorariam a necessidade de AFRs, sob o falso pressuposto de que “a ST acaba com a sonegação”. Estamos em um momento de inversão da ST. Vamos ver que caminho vamos tomar daqui para frente.

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  18. Clóvis Panzarini

    jul 17, 2013  at 12:01 am

    Caro Gustavo,
    Você tem razão; a ST não pde ser considerada panaceia. Até porque, quando mal aplicada – como, em tem acontecido em muitos casos – tem, ao invés de coibir a evasão, exacerba-a, além de comprometer a atividade produtiva. Sobre esse tema, eu escrevi em outro post, neste Blog, que “acho até que a ST pode ser aplicada em alguns poucos setores de expressivo peso na arrecadação, sem conspurcar a pureza do IVA (combustiveis, cigarros, veículos automotores, quem sabe cervejas e refrigerantes, setores com grandes e confiáveis gargalos, são exemplos clássicos). Desde que, claro, o lançamento não seja definitivo e que se adote mecanismos de ajuste a posteriori, devolvendo-se ou cobrando-se a diferença, conforme o caso como se fazia até 2008 e como se faz com o IRPF retido na fonte – que não tem nada a ver com ST mas, para efeito didático, a analogia é irresistível: no mês de abril de cada ano, faz-se a declaração de ajuste do IRPF e DEVOLVE-SE o que ser reteve a maior, ou cobra-se, na situação inversa”. Vejo com muita alegria, colegas AFRs manifestando desejo de simplificar o ICMS e expurgar suas impurezas. Tenho a convicção de que isso, feito com o devido cuidado, resultaria em aumento da atividade econômica e, por decorrência, da propria arrecadação.

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