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[José Roberto Soares Lobato]

Um assunto bem pouco discutido é a relação que existe entre a qualidade da administração tributária e a qualidade do tributo que esta administra. No caso do ICMS de São Paulo, a julgar pelos quase vinte anos de programas de modernização, essa correlação, ou não existe, ou foi propositalmente deixada de lado. Com exceção de alguns poucos projetos de “estudos tributários”, as discussões sobre a qualidade do tributo estiveram ausentes da pauta desses programas. Duas explicações podem ser dadas:

1) o início do processo de modernização das administrações tributárias em todo o país foi determinado, não propriamente por problemas relacionados aos tributos, mas sim pela emergência do processo de globalização e de abertura da economia brasileira. As mudanças estruturais ocorridas no perfil da economia e dos principais agentes econômicos, em bem pouco tempo, levaram as administrações tributárias a uma situação de quase inoperância. Não sem razão, a mais forte razão para isso foi determinada pelo fosso tecnológico que se abria entre os setores mais dinâmicos da economia e as administrações tributárias. A primeira constatação dos dirigentes, quase unânime se levarmos em conta o número de estados que aderiram ao PNAFE (Programa Nacional de Apoio às Fazendas Estaduais, coordenado pelo Ministério da Fazenda) , foi a necessidade de promover um salto tecnológico, o que, aliás, foi feito por esse Programa, e

2) discutir a qualidade dos tributos seria, já naquele momento, tocar numa ferida difícil de cicatrizar, já que a guerra fiscal entre os estados ganhava fôlego apoiada numa retórica de promoção de desenvolvimento regional e na disputa por novos investimentos. Se o esforço de modernização tecnológica criava amálgama entre as administrações, o mesmo não acontecia com o interesse em promover mudanças na estrutura tributária. Assim, de alguma forma, a questão da qualidade do tributo foi jogada para uma espécie de subconsciente tributário nacional, se podemos chamar assim. A coisa funcionou como se a modernização fosse a forma das administrações tributárias se defenderem da má qualidade do imposto.

De lá para cá, a resposta à pergunta sobre a correlação que existe entre a qualidade do tributo e a qualidade da administração tributária passou a ser associada à produtividade do primeiro e da capacidade do segundo de efetivar essa produtividade, ou seja, fazer receita. Das diversas qualidades do tributo, privilegiou-se uma, o que, para os governos era, aparentemente, o que bastava. O resultado disso é que as distorções foram-se ampliando e o tributo (pensando apenas no IVA dos estados, o ICMS) foi sendo desfigurado até tornar-se um imposto que, sendo IVA, deixou de sê-lo; sendo plurifásico, em grande medida, tornou-se monofásico; sendo não cumulativo, encheu-se de cumulatividades; sendo origem, não deixou de ser também destino. O fato é que essa desfiguração do imposto, advinda da sobreposição de guerra fiscal, substituição tributária, Simples Nacional, Nota Fiscal Paulista e outras contribuições nativas para a teoria da tributação, não deve deixar de trazer um elevado custo para a economia e sociedade, mas também para o Estado.

Diante da gravidade potencial e da abrangência das consequências que uma situação como essa pode trazer, as que se referem à capacidade de gestão e às atividades planejadas representam apenas uma consequência menor. A condição para que existam atividades planejadas é a existência de regras e de metodologias estáveis. Quem viveu na época em que a inflação chegou à marca dos 80% a.m. sabe do que estamos falando. Fazer planejamento de longo prazo com uma inflação dessas era uma atividade que estava bem próxima da mais delirante ficção científica. De fato, era como se tivéssemos uma moeda diferente a cada mês. As atividades de planejamento exigem uma base relativamente estável para se tornarem viáveis, seja no nível estratégico, seja no nível operacional. Como, por exemplo, estimar a arrecadação esperada para um contribuinte qualquer se, de um ano para o outro, são introduzidas mudanças nas bases de cálculo de alguns dos produtos que comercializa; se as margens de alguns desses produtos passam a ser determinadas, não pelo mercado, mas pela administração tributária; se seus produtos sofrem a concorrência de contribuintes que ganham em outros estados e à custa do tributo, uma capacidade competitiva que não têm no seu estado de origem; ou, ainda, se os similares importados têm tributação mais benéfica do que os produtos que produz ou comercializa? Numa situação como essa, é possível falar em planejamento? O fato é que as agendas dos gestores ficam repletas de demandas vindas de toda parte, buscando obter privilégios ou corrigir as distorções provocadas por benefícios que outros obtiveram. Não há mais tempo e, talvez, nem necessidade, para cuidar da gestão da organização e das atividades de planejamento.

A Operação Consenso, criada em 1992 e implantada em 1993, é um bom exemplo de como o planejamento operacional é comprometido pelas distorções que se sucedem no ambiente tributário. Criada na época em que a inflação chegava aos seus níveis mais elevados, a Operação pagou um preço elevado por isso. Inevitavelmente, por maiores que fossem os esforços para corrigir as distorções, elas haveriam de impor-se, neutralizando boa parte do esforço por uma atividade planejada. Hoje, o problema é outro. Ele deriva do simples fato de que o imposto deixou, em grande parte, de ser um IVA, coisa que estava no centro da metodologia sobre a qual se apoiava a Operação, e que ainda hoje é adotada como critério de seleção de contribuintes para as ações fiscais. Toda essa metodologia apoia-se sobre uma equação que reflete o mecanismo de não-cumulatividade de um imposto de tipo IVA, qual seja:

ICMS = FAT [CID-CIC (1-ILB)], onde,

FAT = faturamento (total das vendas);

CID = coeficiente de imposto debitado, ou, em outras palavras, alíquota média das vendas;

CIC = coeficiente do imposto creditado, ou, alíquota média das compras;

ILB = Índice de Lucro Bruto, ou seja ILB = Valor Adicionado / Vendas. Esse índice, da mesma forma que o IVA, calcula um indicador do valor adicionado, em relação ao total de vendas, no primeiro caso; e em relação ao total de compras, no caso do IVA.

O que essa equação nos diz com toda singeleza é que o ICMS que é devido por uma empresa qualquer corresponde ao total dos impostos que incidem sobre as suas saídas, descontados os impostos creditados por suas entradas. Isso nada mais é do que a expressão matemática do princípio da não cumulatividade. Com algumas mudanças sobre a estrutura dessa equação tornou-se possível estimar os valores presumivelmente não declarados pela empresa (a metodologia originalmente aplicava-se ao conceito de empresa, ou seja, às atividades do conjunto dos contribuintes paulistas de uma mesma pessoa jurídica, e não a cada um dos contribuintes que a constituíam tomados isoladamente). Para isso, bastava que, em lugar do ILB praticado pela empresa, se aplicasse o ILB da mediana do seu setor de atividade. Esse artifício, confrontado com os valores reais declarados pela empresa permitiam chegar a uma estimativa do imposto, digamos, recuperável num período determinado. O faturamento estimado da empresa para o mesmo período era igual ao faturamento apresentado num ano anterior, atualizado por índices deflatores setoriais. Isso impedia as empresas de manipular livremente o seu ILB/IVA para apresentar comportamento superior ao de um padrão médio do seu setor de atividade. Os pressupostos lógicos implícitos nessa metodologia eram dois: 1) empresas do mesmo ramo de atividade apresentam IVA/ILB com baixo grau de dispersão, ou seja, a relação entre o valor adicionado e o total de vendas ou de compras é aproximadamente a mesma para empresas que trabalham no mesmo setor de atividade, independentemente de porte ou de localização geográfica (esses pressupostos foram testados e, na época, mostraram-se consistentes); e 2) as alíquotas médias nas entradas e saídas de cada empresa tendem a ser fatores estruturais, não devendo variar significativamente de um ano para o outro, uma vez que se regem por regras bem definidas de mercado, cujas variações no curto prazo devem ser mínimas. Hoje, quem se arriscaria a dizer que esses coeficientes permanecem estáveis de um ano para outro?

De maneira bastante simplificada, eram esses os fundamentos da metodologia usada na Operação Consenso. Obviamente, com a expansão da utilização da substituição tributária; com a introdução de regras para o Simples Nacional que permitem que empresas tenham tratamento tributário diferenciado, mesmo atuando no meio da cadeia do IVA; com as práticas cada vez mais heterodoxas utilizadas na guerra fiscal, a utilização dessa metodologia só poderia trazer resultados minimamente consistentes por acidente. As variações individuais no valor adicionado, que antes poderia ser resultado de ganhos de eficiência, agora são neutralizadas pela prefixação das margens de substituição tributária. O que antes cabia à eficiência econômica, agora cabe a manipulações diversas de natureza tributária. Para algumas empresas, o tributo torna-se vantagem comparativa; para outras, custo.

Conquanto não tenhamos dados com que medir a aplicação de tal metodologia nos dias de hoje, em São Paulo, não é difícil estimar que seus resultados estejam próximos da não utilização de metodologia alguma.

O exemplo da Operação Consenso é apenas uma primeira abordagem na tentativa de responder à questão do quanto a qualidade da administração tributária é refém da qualidade do imposto que administra. Haverá muitas outras formas de mostrar que não se tratam de variáveis independentes e nem, tampouco, que essa dependência pode ser atenuada com qualquer tipo de demonstração de competência técnica por parte das administrações tributárias. Infelizmente, enquanto os governos e suas políticas tributárias continuarem a produzir receitas nos níveis desejados, não importando o meio utilizado, toda essa discussão parecerá bizantina. Infelizmente, também, porque por debaixo dessa balbúrdia toda subjaz um grande estoque de competência técnica desperdiçada.

Discussion - 6 Comments
  1. TeoFranco

    jul 25, 2013  at 12:01 am

    Gostei do seu artigo Lobato, visto que participei da execução da “Operação Consenso” na década de 90. Foi uma inovação aos modelos da época. De lá pra cá, houve evolução desse método, ou melhor dizendo, qual foi a alternativa adotada? E, por último, qual a saída?

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  2. José Roberto S Lobato

    jul 26, 2013  at 12:01 am

    Teo, agradeço muito o seu comentário. Infelizmente, na época de sua implantação, a inflação prejudicou bastante o potencial da metodologia e dos seus pressupostos como forma de organização da fiscalização. Não sei se você se lembra, mas, nessa época, a inflação chegou a ponto de termos de adotar a GIA decendial, que obrigava os contribuintes a entregarem GIA a cada dez dias!!! Nesse estado de coisas, no ano de 1993, a série histórica das informações tributárias da Secretaria da Fazenda foi interrompida, porque tivemos que “jogar no lixo” todas as informações. Caso contrário, estaríamos até hoje saneando as informações prestadas. Além disso, a metodologia propunha uma nova forma de organizar as ações de fiscalização, deixando em paz os contribuintes que apresentassem um comportamento acima da mediana do seu setor, monitorando os contribuintes que estivessem abaixo da média e, reservando as ações repressivas apenas para aqueles que permanecessem “imexíveis” na sua decisão de não pagar impostos. Se a seleção de contribuintes feita com a metodologia se mostrasse boa, então, haveria um enorme ganho de produtividade no trabalho fiscal. Os que pagavam adequadamente, continuariam pagando; os que não recolhiam, mas que se mostrassem “sensíveis” ao monitoramento, passariam a pagar, respondendo a um esforço relativamente pequeno da fiscalização. E a fiscalização repressiva ficaria mais restrita aos contumazes.
    Tínhamos, ademais, uma metodologia que tratava o conjunto das atividades de toda a empresa e não apenas cada contribuinte isoladamente. A inteligibilidade dos negócios de uma empresa somente pode ser alcançada com seu conjunto, e não era isso que fazíamos até então. Tínhamos a cultura do “contribuinte” e esta vinha do tempo em que predominavam as empresas individuais, ou que os estabelecimentos de empresas maiores operavam da mesma forma que um estabelecimento único, como era o caso de algumas redes de varejo. Isso exigia uma forma de organização dos trabalhos e de articulação que não tínhamos e que somente mais tarde, com a implantação da fiscalização setorial, passamos a ter, e não sem muitas dificuldades.
    No que diz respeito à evolução da metodologia, não posso responder à sua pergunta com a segurança que gostaria. Ao que tudo indica, a metodologia continua a ser aplicada, embora alguns dos seus “fundamentos” aparentemente tenham-se perdido. Com certeza, a Consenso tinha suas fragilidades e precisava evoluir; ou melhor, precisava de metodologias de apoio, que cobrissem suas fragilidades. Não parece que tenha havido grandes evoluções e, em grande parte isso se deve ao tributo, que virou uma espécie de versão punk da Zorra Total. Infelizmente, a saída não está mais nas metodologias, a da Consenso ou qualquer outra, mas na qualidade do imposto. Temos que brigar por formas de recuperar a qualidade do imposto, até como uma forma de recuperarmos a qualidade e a dignidade dos trabalhos de fiscalização. Não é mais um problema de uma ou outra administração, de um ou outro administrador. Fazer administração tributária hoje é atividade que quase se confunde com a de administrar a concessão de benefícios, e isso não exige uma máquina administrativa profissionalizada, com organização, ferramentas e metodologias adequadas. Uma lástima!

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  3. TeoFranco

    jul 28, 2013  at 12:01 am

    Lobato, muito esclarecedora a sua resposta. Lembro, também, que naquela época foi realizado um congresso onde ocorreram palestras e oficinas de debate, talvez seja um bom começo o retorno dos debates internos para essa busca constante da melhoria da qualidade da arte de tributar.

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    • José Roberto S Lobato

      jul 29, 2013  at 12:01 am

      Meu caro Teo,
      é complicado pensar em coisa semelhante no momento atual, e isso pelas questões apontadas no artigo: a configuração do tributo é tão fragmentada e caótica que não admite organização estruturada dos trabalhos por parte da organização. Uma LOAT poderia resolver parcialmente essa questão, com um Conselho Superior que introduza na administração tributária uma pauta mais ampla do que a de remendar aqui e ali os estragos feitos por um tributo de baixa qualidade. De qualquer modo, podermos aqui no blog ajudar a explorar esse assunto.

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  4. Antônio Sérgio Valente

    nov 23, 2013  at 12:01 am

    Caro Lobato, Teo e demais companheiros:

    O problema é que o nosso ICMS não é um imposto sobre valor adicionado na acepção pura do termo, pois não leva em conta a variação de estoques. E esta, sobretudo com a centralização de recolhimentos num único estabelecimento da empresa, e com a crescente expansão das redes de lojas, altera significativamente os resultados do ILB, e fazem com que este guarde pouca correlação com os saldos devedores efetivos. E agora com esse número enorme de itens na ST nem se fale, é praticamente impossível extrair dos números comparações razoáveis.
    Com esse tributo de qualidade tão duvidosa, concordo inteiramente com o Lobato, é quase impossível fazer uma gestão tributária planejada, que selecione adequadamente os contribuintes a fiscalizar. O fisco é direcionado por indicadores duvidosos.
    O que tem salvo a atuação fiscal é que, apesar da qualidade duvidosa do tributo, a informatização tem permitido cruzamentos de dados que resultam em alguma repressão, mas só a casos de sonegação escrachada, de notas frias a equívocos nos lançamentos, mas a sonegação sofisticada, por baixo dos panos, passa ao largo.
    Mas a evasão travestida de legal e a evasão legal — admitidas pela baixa qualidade atual do tributo (leia-se: ST) — são praticamente inalcançáveis.
    Abs.

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  5. Gustavo Theodoro

    dez 03, 2013  at 12:01 am

    Lobato,

    Excelente artigo, demonstra como diversos aspectos estão relacionados, criando uma teia de condicionalidades e causalidades que só a análise abrangente pode dar conta. Adianta pouco estudar novos métodos de seleção de contribuinte para fiscalizar se não simplificarmos a legislação tributária. Adianta pouco estudar novas técnicas de gestão se não estamos dispostos a abrir mão de antigos valores (regionalização, autoritarismo, etc..).
    Vivemos em um tempo em que os estadistas resolveram se afastar da vida política nacional. Isto se reflete na circo em que se transformou o ICMS nacional, com suas imensas dicotomias, em que a Guerra Fiscal e as STs são suas maiores evidências.
    Muito interessantes seus escritos. Parabéns.

    Gustavo Theodoro

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