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[Ângelo de Angelis] “…quando um sistema não é mais capaz de tratar suas questões vitais, ou ele se desintegra, ou regride e se torna ainda mais bárbaro, ou é capaz de criar um metassistema que recicla seu projeto” – Edgar Morin

O sistema tributário arquitetado em 1965 – do qual destaca-se o subsistema de tributação do valor adicionado composto pelo ICM e pelo IPI – bem como o sistema de repasses via fundos de participação, foram modulados para a dinâmica de desenvolvimento regional da época, comandada pelos processos de substituição de importações e de integração do mercado nacional a partir das políticas do governo central (I PND do governo Médici e do II PND do governo Geisel). Mesmo que o eixo dinâmico da economia nacional fosse a economia paulista, a ação coordenada do governo central criava nexos entre as diversas economias regionais por meio do investimento público na formação de capital nos diversos estados da federação, principalmente na indústria e na infraestrutura de transportes e comunicações, ambos em complementaridade com o eixo dinâmico do centro-sul. Parte da renda gerada nos estados mais industrializados (São Paulo à frente) era canalizada principalmente para os estados menos industrializados via fundos de participação e investimentos do governo central. As finanças dos primeiros – cuja base da economia era composta por setores ligados à exportação de produtos primários ou de semielaborados – eram reforçadas pela arrecadação do ICM sobre exportações e pela estrutura de alíquotas interestaduais, que possibilitava a apropriação de maior parcela da arrecadação do ICM em suas vendas para os estados mais industrializados.

A finalidade de se manter de fora do sistema de tributação do valor adicionado insumos e serviços estratégicos (energia elétrica, minerais, comunicações e petróleo e derivados), sobre os quais incidiam os antigos (e cumulativos) impostos únicos de competência da União, era o financiamento da infraestrutura direcionada para estes mesmos setores em todo o território nacional de modo a criar externalidades positivas e, destarte, potencializar a distribuição dos demais investimentos e dos fluxos de mercadorias e serviços entre as diversas economias regionais. O giro desse imenso sistema, ao mesmo tempo em que desconcentrava a atividade econômica do país para as diversas regiões e promovia o crescimento das relações comerciais interestaduais, fortalecia o eixo dinâmico da economia nacional criando demanda e transferência de renda para as diversas economias regionais.

Foi neste contexto em que as diversas políticas de desenvolvimento regional levadas a cabo pelo governo central exerceram papel determinante na desconcentração industrial do país. A despeito desta desconcentração, a ausência de um projeto social de mesma envergadura não alterou as relações sociais de produção nas regiões mais atrasadas marcadas pela apropriação do excedente pelas elites locais sem contrapartida com políticas sociais de inclusão. A arraigada estrutura latifundiária local, que não sofreu transformações significativas em favor dos pobres e a ausência da formação de adensamentos de cadeias produtivas locais, já que os grandes investimentos do II PND naquelas regiões tinham como destino do seu produto as regiões mais industrializadas do centro-sul e o mercado externo, atestam que o projeto Brasil-potência não atingiu seus objetivos. Apesar do crescimento econômico, da diversificação da matriz produtiva e da desconcentração da atividade industrial, continuamos subdesenvolvidos.

Este processo de desconcentração produtiva do regime militar com estas características impossibilitou a transformação (por dentro) das estruturas sociais e econômicas das regiões menos desenvolvidas. Uma das suas principais consequências foi a migração descoordenada de grandes contingentes populacionais do Nordeste para os grandes centros urbanos do Sudeste, formando-se, ali, enormes bolsões de pobreza e acirrando-se as diferenças sociais intrarregionais. Em cidades como São Paulo e Rio de Janeiro, agravou-se o problema da abundância em meio à pobreza.

Nos anos 1980, a ruptura do padrão de acumulação calcado no processo de substituição de importações e da integração do mercado nacional deixou como herança essa enorme dívida social. Nos anos 1990, já se fazia sentir significativas perdas de nexos entre as diversas economias regionais. A esta altura, os estados acumulavam uma enorme dívida pública que seria, mais adiante, refinanciada pelo Tesouro Nacional em longas (e pesadas) prestações indexadas ao IGP-DI. Antes, porém, já ganhava vulto a ideia da autonomia dos entes federados, o que influenciou a passagem das bases tributárias de grande produtividade arrecadatória da União para os Estados (energia elétrica, combustíveis e comunicações) e a redefinição das estruturas de alíquotas interestaduais do então criado ICMS mais favorável ainda aos estados menos industrializados. Ou seja, ao mesmo tempo em que estes últimos eram contemplados com importantes fontes de financiamento pelo lado da tributação, por outro, sofriam um poderoso contra ataque pelas elevadas prestações do refinanciamento de suas dívidas e, mais tarde, em 1996, pela desoneração de suas exportações de primários e semielaborados (Lei Kandir).

Estavam, assim, colocadas as condições para deflagração da guerra fiscal que surge, neste contexto, quase como uma reação natural dos Estados da federação brasileira às mazelas da ausência de coordenação federativa e de um projeto nacional de desenvolvimento nacional/regional.

Reformar o sistema de tributação do valor agregado a partir do ICMS pelo rebaixamento escalonado das alíquotas interestaduais, com ou sem assimetrias regionais e exceções para a Zona Franca de Manaus e para o gás natural importado, é medida necessária, porém insuficiente. O problema central é a definição de um projeto nacional de desenvolvimento que contemple, ao mesmo tempo, o engajamento do país nas grandes cadeias globalizadas de valor agregado e a oferta de bens e serviços públicos de qualidade para as populações menos favorecidas.

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