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[Ângelo de Angelis] ”Em 1995, participávamos de um grupo de trabalho na antiga Diretoria de Planejamento da Administração Tributária, a DIPLAT [1], que decidiu mapear e investigar os macroprocessos sob a gestão da Coordenadoria da Administração Tributária, a CAT. Dentre eles, a Arrecadação do ICMS foi o primeiro a ser investigado [2]. Na ocasião, identificou-se que, embora regulamentado em sua maior parte pela Secretaria da Fazenda e, em menor parte, pela Procuradoria Geral do Estado, as atividades desse macroprocesso extrapolavam o âmbito da própria CAT e da Secretaria da Fazenda. As atividades de escrituração, apuração, declaração e pagamento do ICMS, por exemplo, encontravam-se sob a responsabilidade dos contribuintes, dada a natureza declaratória desse imposto. As atividades de recebimento ou de coleta dos recursos arrecadados e de sua transferência para o Tesouro do Estado encontravam-se a cargo das instituições bancárias. E, por último, as atividades de cobrança e inscrição do débito não pago encontravam-se divididas entre diversos órgãos, envolvendo, na CAT, a antiga Diretoria da Dívida Ativa (a DDA) na capital, a antiga Supervisão Central de Controle da Arrecadação na DEAT (a CRA) e seus braços espalhados pelas Delegacias Regionais Tributárias (Seções de Dívida Ativa e Supervisões Regionais de Controle da Arrecadação – DRT-CRA que, por sua vez, possuíam unidades nas cidades onde havia Inspetorias Fiscais, as Supervisões Setoriais de Controle – CRAS1 e as Supervisões Setoriais de Cobrança – CRAS2), bem como pela Procuradoria Geral do Estado.

O macroprocesso Arrecadação era, portanto, extremamente fragmentado e suas diversas subdivisões eram administradas por órgãos públicos e entidades privadas que se encontravam em diferentes estágios de tecnologia de informação. Essa estrutura desarticulada gerava pontos de estrangulamento em alguns estágios, como o acúmulo de processos de créditos constituídos por AIIM para inclusão na dívida ativa na DDA e pontos de excelência em outros, como a inscrição automática dos débitos de GIAs (em papel) não pagos, processados pela Prodesp. Ou seja, não havia uma gestão coordenada do macroprocesso como um todo. Cada órgão ou entidade procurava, a seu modo, gerir a parte que lhe cabia, de acordo com as suas próprias possibilidades e recursos.

A essas idiossincrasias, outras se sobrepunham. Estilos de liderança, comprometimento e motivação, graus de racionalidade das atividades internas, retrabalhos, por exemplo, eram extremamente diferenciados entre as diversas regiões, órgãos e entidades que se encarregavam da Arrecadação. Na verdade, a fragmentação desse macroprocesso – na época, entendida como exagerada – explicava-se pela sua própria natureza difusa, com ramificações em áreas que se encontravam fora da governabilidade da CAT e, até mesmo, da Secretaria da Fazenda.

A criação da Diretoria de Arrecadação e das Unidades Fiscais de Cobrança nas DRTs instituídas pelo Programa de Modernização da Administração Tributária nos anos 1990 (Decreto 44.566 de 20/12/1999) representou uma tentativa de racionalizar o macroprocesso Arrecadação e a estrutura organizacional que lhe desse suporte, pelo menos, na parte diretamente subordinada à CAT. As atividades da CRA saíram da DEAT e foram incorporadas pela Diretoria de Arrecadação. Nas DRTs, foram criadas as Unidades Fiscais de Cobrança, que, além de desenvolverem atividades estruturadas de cobrança coordenadas pela Diretoria de Arrecadação, assumiram as CRAs e as Seções de Dívida Ativa. As CRAS-1 e CRAS-2 foram extintas, passando suas atividades para as atuais CRAs que se encontram subordinadas às UFCs.

Esse novo desenho organizacional foi precedido por alterações tecnológicas no instrumental do macroprocesso Arrecadação. Foi instituída a GIA eletrônica, entendida como a primeira grande mudança de paradigma. Pela primeira vez na história da tributação brasileira, documentos assinados em papel eram substituídos por registros eletrônicos em caráter oficial. Essa mudança seria estendida para outros documentos e obrigações acessórias de suporte a este e a outros macroprocessos, a exemplo da DECA eletrônica e dos registros eletrônicos de entradas e saídas de mercadorias e serviços normatizados pela Portaria CAT 32/96.

O questionamento que ora se coloca e que, a nosso ver, merece uma profunda reflexão para a gestão estratégica da CAT é: partindo-se do exemplo ora relatado, as novas tecnologias de informação aplicadas ao processo de arrecadação e a nova estrutura organizacional, menos fragmentada, instituída para lhe dar suporte, tornou-o mais célere e eficiente? Embora a informatização dos instrumentos, o reagrupamento de órgãos e a supressão de algumas atividades não tenham eliminado as citadas idiossincrasias, observa-se que, tivesse a CAT permanecido com a velha estrutura e, ao mesmo tempo, com o novo instrumental tecnológico, o acúmulo de trabalhos sob a gestão da antiga DDA e das CRAs e Seções de Dívida Ativa regionalizadas teria se agravado.

Hoje estamos diante de um novo salto de tecnologia de informação em praticamente todas as atividades que permeiam os processos sob a governança da CAT: e-PAT, Nota Fiscal Eletrônica, Escrituração Fiscal Digital, Escrituração Contábil Digital, para citar as mais evidentes. Trata-se de um salto bem superior ao verificado na época da instituição da GIA eletrônica e dos outros instrumentos que a seguiram e que haviam inspirado as transformações organizacionais instituídas pelo Decreto 44.566/99. O novo salto demanda, igualmente, transformações organizacionais bem mais amplas e profundas. Por exemplo, o e-PAT permite uma visão instantânea desse processo por inteiro, com todas as inclusões e exclusões de documentos, defesas, manifestações, representações, julgados, além de possibilitar controle universal dos seus indicadores de desempenho (quantidades de julgados por órgãos, por setores, por grupo de CNPJ etc.) em qualquer ponto da organização ou de outros órgãos interessados.

Nesse contexto, o controle horizontal e universal dos processos coloca em cheque as velhas estruturas fragmentadas, bem como o modus operandi dos trabalhos desenvolvidos, em sua maior parte, de maneira individualizada. Essa velha organização já se encontra em evidente descompasso com o que a nova tecnologia de informação oferece. Quanto mais fragmentada e hierarquizada for a estrutura em um mundo onde a profusão de dados e informações alcança níveis jamais vistos, mais ineficiente será a organização. O acúmulo de trabalhos e de prazos vencidos nos vários níveis da hierarquia, bem como as ineficiências decorrentes de diferentes procedimentos verificados em cada ‘ilha’ geográfica são consequências desse descompasso. Da mesma forma, as políticas administrativas calcadas unicamente em resultados estatísticos, ao focar a cobrança dos trabalhos em números, obscurece os aspectos mais amplos e profundos da organização como as verdadeiras forças determinadoras de resultados.

Não se trata de eliminar as citadas diversidades e idiossincrasias nem tampouco de abolir as estruturas regionais e a hierarquia. Trata-se, isto sim, de repensar o papel das unidades regionais e de como concatená-las aos novos processos de trabalho de modo que as especificidades pessoais e regionais possam ser aproveitadas em um modelo mais horizontalizado e menos hierárquico organizado por redes de trabalho. Dessa forma, a gestão por processos permitiria a todos os participantes compreendê-los por inteiro a partir de qualquer ponto geográfico ou da posição hierárquica. O emprego da inteligência coletiva que resultaria do trabalho em rede permitiria a eliminação de gargalos e de atividades não agregadoras de valor, tornando os processos mais eficientes. Nesse novo modelo, as requeridas transformações da estrutura organizacional seriam muito mais robustas do que aquelas promovidas no final dos anos 1990, assunto que poderá ser detalhado em um próximo artigo”.

[1] As funções típicas de planejamento da antiga DIPLAT foram incorporadas pela atual Assessoria de Planejamento Estratégico da Coordenadoria da Administração Tributária, a APECAT.

[2] Os demais macroprocessos identificados, típicos de uma Administração Tributária, foram: Contencioso, Tributação e Fiscalização.

Discussion - 2 Comments
  1. Antônio Sérgio Valente

    ago 13, 2013  at 12:01 am

    Parabéns pelo artigo, De Angelis. É uma profunda reflexão sobre o trabalho fiscal.
    Há muito tenho para mim que temos muitos caciques e poucos índios.
    Explico. Quando eliminaram os antigos Postos Fiscais Executivos, nos quais um Chefe comandava cerca de 30 AFRs, a ideia era que o Inspetor fizesse as vezes do Chefe, e que os Coordenadores de Equipes, função criada naquele momento, atuariam diretamente na execução de trabalhos fiscais, acompanhando os AFRs em suas tarefas, diligências, notificações iniciais, sugerindo direções nos acionamentos, enfim, participando efetivamente da fiscalização direta.
    Porém, na prática, ocorreu que os coordenadores, com raras exceções, acabaram exercendo as funções do antigo Chefe do PFE. E como as equipes passaram a ter 10 AFRs, foi como se multiplicássemos por 3 os chefes.
    Além disso, vieram tantas tarefas burocráticas nas mudanças, tantos relatórios e plataformas, tanta preocupação em saber o que o AFR da FD faz em cada minuto do seu dia, que praticamente implantou-se no trabalho fiscal a obrigatoriedade de ficcionar. É que o AFR da FD faz muitas e muitas tarefas num só dia… Ele, quando sai para notificar, aproveita para fazer uma diligência no meio do caminho, e passa num escritório para apanhar um arquivo magnético que estava com problemas técnicos, e vai buscar livros em outro, e vai renotificar um terceiro, e nunca sabe o que pode acontecer durante esses trabalhos.
    E depois, no escritório, começa a trabalhar num caso, mas um diligenciado liga para informar isto e aquilo, e combinar a data para colher um termo de declarações, e um programa trava, e outro está precisando de atualização, e umas NFs (eletrônicas!!) estão com uma pinta danada de patagônicas, e ele precisa parar tudo e checar várias plataformas para confirmar ou não as suspeitas, e talvez tenha de propor um PVF ou ir diretamente ao local.
    E quando começa a verificar um varejista de mercadorias com e sem ST, precisa acessar várias portarias, informar nos programas as diversas margens de IVA-ST, código por código, data de início e de fim de cada margem, e então percebe que aquele contribuinte está precisando de um pente fino nos códigos, ou talvez os preços lhe pareçam um pouco esquisitos, e talvez ele precise ir às prateleiras do dito-cujo, lá na loja no fim do Grajaú, para verificar tudo isso. Então ele para esse trabalho e começa outro.
    E assim vai. Num dia, o AFR faz vários trabalhos. De modo que os relatórios não conseguem captar as atividades efetivas do AFR em cada dia. E se ele tiver de preencher um relatório, ou alimentar um relatório a cada mudança, não fará mais nada na vida a não ser relatórios.
    É preciso que os planejamentos estratégicos entendam que é preciso desburocratizar o trabalho, reduzir o número de relatórios, reduzir o número de informações nos relatórios, e S I M P L I F I C A R a relação superior-subordinado. O superior precisa se misturar com o subordinado, trabalhar junto, pegar a pastinha de vez em quando e ir à rua, enfrentar o contribuinte ao lado do AFR, sentir as dificuldades operacionais, e atualizar-se constantemente. E quando me refiro a superior, não estou me referindo só a Coordenador de Equipe, Inspetor e Delegado, não, mas também a Assistentes e Diretores. Porque hoje o tempo voa, tudo muda muito rapidamente, e muita gente que manda não sabe exatamente o que está mandando, nem em quem está mandando, e muito menos sabe o que quem está obedecendo tem a dizer.

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  2. Ângelo

    ago 24, 2013  at 12:01 am

    Caro Valente,
    Desculpe a demora em responder seu comentário. Mas concordo em número, gênero e grau contigo. Voltarei a comentar.
    Abraços

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