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[Fernando Alecrim] Na madrugada do dia 11 de dezembro, mais precisamente às 2h00min, foi encerrado o primeiro curso de Auditoria Contábil Digital “on-line” da Secretaria da Fazenda. Um curso elaborado em conjunto com a Universidade de São Paulo – Ribeirão Preto, cujos professores estiveram à frente no primeiro dos dois módulos do curso, que teve duração de três meses.

Eu tenho orgulho de haver participado dessa primeira versão do curso. Gostaria de aplaudir a todos os colegas que contribuíram com seu trabalho, seu conhecimento, sua experiência, e seu suor, para que este curso fosse um sucesso, como reconhecemos nós, seus primeiros participantes.

Os novíssimos roteiros que passarão a servir de guia-mestra para trabalhos de auditoria contábil digital (ACD) pela fiscalização estadual foram elaborados por equipes de agentes fiscais de cada Delegacia Regional Tributária do Estado, sendo esperadas futuras revisões para ajustes do tipo “sintonia fina”, na medida em que os debates nos fóruns internos do curso trouxerem novas sugestões e contribuições dos demais colegas que forem fazendo o curso.

Na minha visão – e eu tendo sempre a buscar uma visão estratégica, de longo prazo, quando analiso a carreira dos agentes fiscais de rendas –, a alta carga de treinamento em técnicas de auditoria e conhecimentos teóricos em contabilidade financeira e de custos que o referido curso visa proporcionar aos seus participantes poderá, no limite do cenário mais otimista, significar uma nova etapa na nossa carreira.

Por outro lado, há tempos temos motivos para preocupações com os riscos porque passamos, ainda que muitos de nós pareçamos não ter consciência disso.

Como pano de fundo para este cenário preocupante, a arrecadação do ICMS no Brasil, e particularmente no Estado de São Paulo, vem crescendo de forma surpreendente, talvez mais do que a de qualquer outro imposto da Federação brasileira, desde o advento da Constituição de 1988. Isso é ótimo para os Estados, mas, ao mesmo tempo, atrai a cobiça do ente federal (União), que não sabe mais como aumentar sua arrecadação, uma vez que a mina de ouro da criação de novas contribuições sociais parece ter chegado a um limite, já que, desde 2009, há fortes sinais de que a sociedade não continuará aceitando de forma tão passiva a criação abusiva desse tipo de tributo, como se viu na votação de quatro anos atrás no Senado Federal (2009), que enterrou definitivamente a farra da CPMF, mesmo contra todo o peso da máquina do governo federal, e isto num ano em que o país crescia formidavelmente e estavam todos, políticos da base do governo e eleitores, muito satisfeitos e confiantes com o comando da economia pelo governo federal.

Devemos lembrar que a Constituinte de 1988 retirou o que pareciam ser uns poucos nacos da competência da União, como o antigo imposto sobre combustíveis, e os juntou ao antigo ICM, previsto pelo ainda vigente CTN de 1965. A atual sigla “ICMS” representa na verdade um imposto complexo, que agrega debaixo dela impostos tecnicamente diferentes, já que possuem fatos geradores que não se confundem e aos quais a doutrina costuma denominar como “ICMS-Mercantil”, “ICMS-Importação”, “ICMS-Combustível”, “ICMS-Comunicação”, “ICMS-Energia Elétrica” e “ICMS-Transporte”. Não iremos discuti-los aqui, porque a análise do ICMS não é o foco deste artigo, mas sim, os riscos e oportunidades que devemos vislumbrar, advindos do simples fato dos Estados terem recebido do Constituinte de 1987 a competência para instituir e cobrar o ICMS.

Os sucessivos governos federais vêm tentando, ainda de forma atabalhoada e pouco competente – para sorte dos Estados e dos Municípios –, fazer uma grande reforma tributária que, espera-se, trará uma redução no custo Brasil e aumentará os investimentos privados externos e internos na economia do país, visando alavancar nosso crescimento e alçar-nos ao patamar de desenvolvimento econômico e social dos países ditos “desenvolvidos”, reduzindo o espaço de tempo necessário para a nação brasileira alcançar este objetivo.

E embora eu também deseje isto, para que meu filho e o filho de todos os brasileiros tenham no futuro uma sociedade menos desigual, mais pacífica, mais segura e com maiores oportunidades para todos, considero que qualquer projeto de reforma tributária que venha, se desenhado exclusivamente pelos técnicos da União, como tem se tornado praxe, transformar-se-á num grande pesadelo para os demais entes federativos, e para o sonho de país desenvolvido que todos temos, pela tendência de incremento na concentração de competências para tributar na esfera federal, em detrimento das demais.

Sem querer ressuscitar práticas do tempo dos velhos oráculos gregos, parece muito lógico que, com a progressiva exaustão dos veios auríferos das contribuições sociais, a União tenda a crescer os olhos para cima do rico ICMS, com o objetivo de recuperar alguns ou, se possível, todos os tributos que ela cedeu aos Estados durante a Assembleia Constituinte de 1987, e que hoje formam o principal imposto estadual.

Naturalmente, como quem parte e reparte sempre fica com a melhor parte, os técnicos da Fazenda Federal deverão ser instruídos a buscar aquilo que for mais fácil e barato para a União arrecadar, sem necessidade de aumento do contingente de auditores federais, como produtos e serviços sob o regime de substituição tributária.

Como ouvi de um notório palestrante no X Congresso Nacional de Estudos Tributários (IBET) na semana passada, o ilustre professor Paulo de Barros Carvalho, a União hoje é responsável por cerca de 60% da arrecadação de tributos no Brasil. Os outros 40% são divididos entre os vinte e sete entes estaduais (mais Distrito Federal), que detêm 25%, e os cerca de cinco mil e oitocentos entes municipais, com minguados 15%. O professor Paulo de Barros Carvalho, aparentando uma desesperança total, disse que, diante de um quadro desses, talvez seja hora de jogarmos fora a toalha e admitirmos que o sonho federativo brasileiro acabou, que não deu certo. Disse mais, que deveríamos pensar seriamente em formalizar nosso retorno ao Estado Unitário, que é o que temos tido na prática. Ou isso, ou continuarmos no mesmo rumo de concentração de competências na União, até ver aonde isso vai dar. A alternativa de lutar contra tal estado de coisas seria a terceira hipótese, a escolha mais lógica, porém, ele entende que não há entusiastas sinceros dessa opção no Brasil.

Se na esfera federal eu vislumbro um adversário em potencial na União (que, como expus, pretende engordar a competência da RFB com a nossa própria carne), na esfera estadual nossa luta não é mais tranquila. Embora aqui o risco seja de outra espécie. Mas, ao menos nessa disputa potencial em torno de competências e responsabilidades de ordem jurídica, podemos vislumbrar algumas oportunidades.

A profunda mudança de paradigmas que o novo modelo contábil digital de fiscalização promete gerar nos trabalhos da fiscalização dos tributos estaduais poderá, ao mesmo tempo, criar incertezas e fragilidades para a arrecadação tributária do Estado, ao menos no curto e médio prazo.

Explico: como sabemos, quando o debate sai da esfera administrativa para a judicial, encerram-se os papéis desempenhados no contencioso tributário pelos agentes fiscais/representantes fiscais regionais e pelos julgadores fiscais e tributários, para entrarem em cena em seus lugares, respectivamente, os procuradores do Estado (PGE) e os juízes do Poder Judiciário Estadual.

Ainda que a PGE seja uma classe de servidores do Poder Executivo das mais prestigiadas pelos sucessivos governos do Estado, se não a mais prestigiada, é preciso lembrar que são todos eles profissionais originalmente da área de Direito. Ali, devem ser raros os profissionais com alguma educação formal em Contabilidade (a graduação obrigatória para o cargo de procurador da PGE, como todos sabem, é em Direito).

A PGE representa uma classe relativamente pequena: cerca de 900 procuradores para todo o Estado de São Paulo. Apesar disso, possuem crescente influência. Recentemente (no atual governo Alckmin), a PGE saiu debaixo da Secretaria da Casa Civil para ganhar o “status” de Secretaria de Estado. Uma promoção equivalente à de a CAT sair debaixo da Secretaria da Fazenda para tornar-se uma secretaria ela própria, com o Coordenador da Administração Tributária tornando-se Secretário da Administração Tributária.

Portanto, foi quebrada uma paridade histórica, o equilíbrio relativo que havia entre os dois órgãos do governo, com a PGE agora hierarquicamente acima da CAT, isto é, o Procurador-Chefe, agora Secretário da PGE, passando a responder apenas ao Governador, com quem trata diretamente das questões concernentes ao órgão.

Tal como os juízes (esfera judicial), os procuradores da PGE também atuam em outros ramos do Direito, que não o Tributário. São eles que protegem o Erário Estadual, atrasando o quanto podem o pagamento de precatórios. Todas as ações de natureza ambiental em que o Estado seja parte (autor ou réu) fazem parte da responsabilidade deles. Também as ações de natureza cível em geral, tendo o Estado como uma das partes. Representam parcela significativa, isto é, em termos de número de ações interpostas tendo o Estado como parte, as ações que buscam indenização contra a atuação do Estado (ou sua omissão).

Por exemplo, ações de usuários do sistema público de saúde: velhinhos que requerem que o Estado lhes forneça de forma gratuita medicamentos caros para doenças graves, alegando para isso ofensa a princípios constitucionais, como o Direito à Vida, à Saúde e à Dignidade Humana.

Mas a área nobre dentro da PGE, disputada por todos, é mesmo a área tributária, vista como área de (relativamente) poucos processos e de altos valores. Em suma, uma área “VIP”.

Em suma, há duas grandes áreas de atuação dentro da PGE: a tributária e a não-tributária, esta última sendo vista como uma espécie de “clínica geral”. Que costuma gerar ações judiciais em que o Estado tem por adversário o cidadão, individualmente falando. É o caso, por exemplo, do velhinho que quer medicamentos grátis. Ou o proprietário de imóvel que quer que o Estado não desaproprie seu bem ou pague um valor mais justo por ele. Ou, ainda, o grupo de posseiros que ocuparam um terreno pertencente ao Estado formando ali uma comunidade carente (favela). Em suma: é vista como uma seara de muito trabalho, mas de pouca glória.

Em razão disso, há corrente de procuradores da PGE que pleiteia que o Tribunal Administrativo Tributário (TIT) deveria ficar exclusivamente para eles, afinal, os procuradores seriam os verdadeiros especialistas em Direito Tributário, isto é, no âmbito do Poder Executivo. Essa afirmação teria por fundamentos a obrigatoriedade de graduação em Direito para poder ocupar o cargo de procurador da PGE e a atuação exclusiva no processo judicial, único âmbito de julgamento em que se discute a lide de forma definitiva, isto é: transitada em julgado, encerra-se de uma vez por todas a possibilidade de se discutir a questão.

No momento, essa disputa anda adormecida. Mas creio que é ainda uma disputa latente. De fato, há alguns procuradores da PGE que atuam como juízes fiscais no TIT. Pelo que presenciei, como juiz do E.TIT, em regra os procuradores-juízes têm um grande reconhecimento de seus pares, em face de suas atuações no tribunal, o que não é de surpreender, afinal, eles estão no terreno deles – o Direito.

No entanto, o gradativo aumento da complexidade do trabalho fiscal, em razão de inovações tecnológicas que viabilizam análises de cunho bi-disciplinar ou até multidisciplinar, trazendo exigências crescentes por conhecimentos que, embora de cunho generalista, devem ser cada vez mais profundos em áreas como Direito, Contabilidade, Auditoria e Informática, poderá fortalecer os argumentos para manter o tribunal administrativo com o Fisco. Isto porque, em razão desses novos paradigmas para o trabalho fiscal, os procuradores da PGE – cujo escopo de trabalho é baseado em um modelo monodisciplinar, de cunho especialista (focado no Direito, ainda que o órgão atue também em outros ramos que não o tributário, como o civil, o processual civil e o ambiental) – terão crescentes dificuldades para defender as autuações fiscais no Judiciário contra contabilistas formados, indicados diretamente por órgãos ligados aos grandes contribuintes, como a FIESP (indústria), a FACESP (comércio) e conselhos de classe como a OAB e o Conselho Regional de Contabilidade. Assim, há uma chance de que o argumento de que os procuradores são especialistas em Direito possa vir a perder o peso relativo que determinou o atual “status” – prestígio e peso – de cada órgão dentro do governo estadual.

Mas também é preciso reconhecer que há argumentos sólidos a favor da ambição daquela corrente de procuradores da PGE que defende a ideia de um TIT sob competência exclusiva dos advogados públicos do Estado.

O principal argumento, já citado, é o que tem por base o fato de que eles já têm exclusividade de atuação no âmbito definitivo (judicial), para onde contribuintes com autuações relativamente pesadas recorrem, após perderem no âmbito administrativo do TIT, zerando o jogo e começando outro em que, não obstante o objeto permaneça o mesmo, verifica-se uma substituição total dos jogadores da equipe que defende o Estado, o que gera uma desvantagem competitiva considerável para este último, pela perda de conhecimentos e aprendizados acumulados sobre o comportamento da empresa e de seus responsáveis ao longo do processo administrativo.

Seja como for, a atual repartição de competências – o Fisco (sob a Secretaria da Fazenda), responsável pelo contencioso administrativo, a PGE (Secretaria de Estado autônoma), com a exclusividade de atuação no contencioso judicial -, ainda é questionada quanto a se configura de fato a melhor solução na defesa dos interesses tributários do Estado, em razão da eficiência potencialmente baixa, inerente a um sistema em que a mesma lide tributária será objeto de processamento, primeiro por uma Secretaria de Estado, depois, regra geral, por outra, em tudo diferente (objetivos, metas, cultura jurídica e cultura organizacional).

Embora para aqueles que não trabalham no contencioso administrativo isso pareça discussão supérflua, advirto que não é. Interessa a toda classe que tenhamos prestígio e exerçamos as mais diversas atribuições dentro da esfera do governo. Fazendo isto, teremos visibilidade como classe. Omitindo-nos, ou sendo relapsos em nossas atribuições, deixaremos espaços para que outros os ocupem, tornando menor a nossa importância percebida. E o prestígio e a responsabilidade (percebida) por resultados importantes para o governo estadual costumam gerar, em contrapartida, melhores remunerações para a classe, pelo menos no longo prazo.

O que podemos fazer – e devemos – é reforçar nossos conhecimentos, e abraçarmos esta oportunidade dos novos roteiros de auditoria contábil para conquistarmos espaço. Mas para isto, teremos que ser competentes, e nossos trabalhos serem vencedores nos litígios jurídicos que em breve terão lugar, principalmente na esfera judicial, onde tudo de fato se decide de forma definitiva.

Por fim, para completar a lista dos riscos mais graves que eu vejo para a nossa classe no futuro, gostaria de citar também a mudança da arrecadação, da origem para o destino. Essa mudança no local competente para cobrar o tributo, muito embora tenha chegado a ser aceita pelo atual governador paulista no seu penúltimo governo (2002-2006) – ocasião em que ofereceu como motivo de sua aceitação o de que isto levaria ao fim da guerra fiscal –, no atual mandato deixou de ser aventada.

Além disso, de nada vai adiantar termos um treinamento de alto nível em auditoria contábil digital, se amanhã tivermos que reabrir os “postos de fronteira” do Estado e voltarmos a dormir em colchões velhos no chão do posto, conforme quem viveu a velha rotina “24 x 72 horas” conta, e a “lamber” notas fiscais e a contar bois, galinhas e mercadorias típicas de varejo nos caminhões que vierem dar no posto.

Cabe notar que caminhões não publicam demonstrativos contábil-financeiros, portanto, nesse cenário pessimista, nosso trabalho irá piorar de nível, tornando-se quase braçal quando comparado ao que temos hoje, o que se refletirá na nossa remuneração em algum momento futuro. E que o Estado paulista tem condições sócio-econômicas únicas frente aos demais Estados da Federação. Isto faz com que o trabalho do agente fiscal estadual encontre suas condições de máxima eficiência em termos de auditoria caso seja feito na origem. Afinal, aqui se encontra a maior parte das gigantes industriais e empresariais do comércio no país. Um cenário em que o Fisco paulista se obrigue a realizar suas tarefas da forma antiquada e ineficiente com que era feito em passado recente significará um enorme retrocesso para a carreira e para o Erário Público estadual. Esperamos, sinceramente, que a mudança da arrecadação para o destino não se confirme no futuro, mas que, pelo contrário, sejam encontradas soluções mais criativas para enterrarmos de vez a guerra fiscal entre os Estados, que é algo que preocupa sobremaneira o governo do Estado de São Paulo.

* O AFR Fernando Alecrim formou-se em Engenharia Civil e Direito, e tem mestrado em Administração de Empresas. Atualmente é assistente fiscal da DTJ/2 – Delegacia Tributária de Julgamento de Campinas

Discussion - 2 Comments
  1. Antônio Sérgio Valente

    dez 16, 2013  at 12:01 am

    Ótimos assuntos trazidos pelo Alecrim.
    Embora me sinta plenamente jovem — em todos os sentidos… rsrs — sou do tempo em que o AFR desenvolvia roteiros contábeis, não só o Auditoria Contábeis, mas também Fornecedores, Ativo Imobilizado, Caixa & Bancos (este mais raramente, mas fiz alguns, pois certos contribuintes ajustavam o caixa no final do ano, para fins de balanço, mas no meio havia estouros).
    E também preenchíamos a FCF e a FCFS (fichas de conclusão fiscal e idem simplificada, esta para quem era do lucro presumido e não tinha livros contábeis). Esses roteiros geralmente davam resultados, mas depois veio a decisão de fazê-los só em casos extremos, pois muitos caíam no TIT sob a alegação de que eram baseados em presunções juris tantum (que admitem prova em contrário). A partir de então o Fisco passou a atuar quase exclusivamente no Roteiro Escrita Fiscal, que se atém mais à parte formal dos lançamentos nos livros fiscais e GIAs.
    Essa volta para o futuro, que já vem sendo cultivada há alguns anos, agora de forma digital e certamente bem mais fácil de executar, talvez seja uma boa notícia para a classe. Depende de como esses roteiros estão sendo desenvolvidos e de como serão aplicados.

    Quanto ao TIT, embora talvez me apedrejem por esta opinião, sempre achei esdrúxulo o julgamento por Juiz Fiscal e por Juiz Contribuinte. Juiz não pode ter partido. Só isto já torna o TIT algo discutível.
    Mas o pior é o: julgamento sem foros de instância. O julgamento do TIT é meramente administrativo. Vem sendo usado como uma etapa adicional das Defesas, e só das Defesas, pois quando o Fisco perde, perdido está, não se pode recorrer ao Judiciário, mas quando o contribuinte perde, nem tudo está perdido, pois há ainda um longo caminho judiciário a explorar.
    Ademais, o TIT, embora administrativo, oferece ao autuado recursos e expedientes por inúmeras razões (falta de unanimidade, decisões diferentes em outras câmaras, câmaras reunidas, sustentação oral, etc.), como se fora um processo completo em que ao cabo se teria a sentença derradeira, a vida ou a morte da empresa, mas isto não é verdade, pois a sentença só é derradeira para o Fisco.
    Vale dizer, o TIT sem foros de instância, mas com recursos dignos dos mais aperfeiçoados tribunais recursais, contribui, involuntariamente, para a procrastinação do processo judicial, para o retardamento da exigibilidade efetiva do crédito tributário. E quando isto ocorre, anos depois, no estertor da fase judicial, não raramente o contribuinte e seus sócios, às vezes até seus testas-de-ferro, já se desfizeram dos bens, abriram off-shores em paraísos fiscais e estão por aí de novo, na praça, depredando a concorrência, como se nada acontecera e cientes de que nada acontecerá.
    Daí porque defendo um TIT com procedimentos bem simplificados e céleres, e com foros idênticos aos da Primeira Instância Judicial.

    Excelentes os temas, Alecrim. Aliás, são tantos os temas desse rico e longo artigo que talvez você pudesse tê-lo desmembrado, daria bons capítulos e você talvez fizesse uma boa concorrência com o Walcyr Carrasco, autor da novela das nove…
    Abraço.

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    • Fernando Alecrim

      dez 19, 2013  at 12:01 am

      Obrigado, Valente.

      É verdade. Eu reuni pelo menos quatro assuntos diferentes nesse artigo:

      Uma oportunidade:
      (1) A ressurreição da auditoria contábil, agora sob o novo paradigma digital;

      Três riscos:
      (2) O alerta para padrões repetitivos nas PECs de reforma tributária, sempre privilegiando interesses da União, que tendem a concentrar a arrecadação de tributos neste ente federativo em detrimento dos Estados mais desenvolvidos e dos Municípios idem;

      (3) O recente “upgrade” da PGE no governo estadual, confrontando-o com a nossa (na melhor das hipóteses) estagnação, e como isto pode vir a criar prejuízos, no médio e longo prazos, à nossa importância percebida dentro do governo;

      (4) A necessidade de gestões da classe junto ao governo estadual para apresentar alternativas à arrecadação no destino, uma mudança que vem sendo discutida no âmbito de uma mini-reforma tributária (ICMS) que, embora possa até vir a ser interessante pro Estado no longo prazo, não tenho dúvidas de que será ruinosa para a nossa classe, pois hoje contamos com condições de trabalho “suis generis” frente aos outros Estados: a concentração das indústrias nacionais e dos grandes grupos econômicos aqui, no Estado de SP, que ao longo dos anos, desde o fim das “fronteiras”, permitiu-nos desenvolver “know-how” especializadíssimo (“B.O.” e outras ferramentas de prospecção de indícios de sonegação) e que promete entrar numa nova etapa com a ACD (Auditoria Contábil Digital).

      Meu interesse em abordar todos esses temas num único artigo foi o de aproveitar a época de final de ano, ideal para uma reflexão sobre quem somos e aonde queremos chegar (como classe). Essa reflexão deve ser de todos, não apenas minha ou sua, afinal, a união faz a força.

      Feliz Natal e Próspero Ano Novo para todos.

      Fernando Alecrim

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