economia-brasileira-2012

[Gustavo Theodoro *] “Pode-se dizer que tudo aquilo que sabemos, isto é, tudo aquilo que podemos, acabou por se opor àquilo que somos.” (Paul Valery)

Há uma impressão que está se generalizando de que não mais ambicionamos ser um grande país, de que estamos nos contentando em ser apenas um país grande. O reiterado abandono da reforma tributária, as recentes maquiagens nas contas públicas, a falta de discussão política no País, os entraves na infra-estrutura, o desempenho de nosso sistema educacional, tudo isto indica falta de ambição e conformismo. No campo que mais nos interessa neste espaço (o tributário), o que mais se lamenta não é exatamente a falta de evolução de nosso sistema tributário, mas o contínuo e constante retrocesso a que temos testemunhado.

Na década de sessenta demos largos passos rumo à modernidade no campo tributário: em 1966 foi aprovado o ainda vigente Código Tributário Nacional; a reforma do ICM nos anos de 1966 e 1967 promoveu o nascimento de um imposto – uma espécie de IVA – que sabidamente provoca o desenvolvimento do país que o adota.

Reformas como estas, que envolvem o sistema tributário de todo o País, têm seu trâmite facilitado se implantados nos tempos regime de exceção, em que o Poder central é flagrantemente superior ao dos Estados-Membros. Nos anos que se seguiram, diversos países passaram a adotar algum tipo de IVA. É possível demonstrar uma correlação entre a adoção do IVA em um país e um incremento adicional no PIB.

O autolançamento, tratado pelo CTN como uma das modalidades de lançamento, representou uma formidável evolução no trato do Fisco com o contribuinte. Nesta sistemática, o próprio contribuinte apura o imposto devido e o paga independentemente de qualquer controle prévio pela autoridade tributária. A experiência internacional tem demonstrado que este tipo de sistemática, que passou a ser adotada por diversos países do mundo, deve ser acompanhada de algumas medidas que nem sempre são fáceis de se implementar.

Primeiro, o sistema tributário deve ser extremamente simples para todos os contribuintes. Qualquer mudança legislativa deve ser precedida de análise do impacto da mudança na complexidade do sistema. Assim, em nosso caso, qualquer alíquota inovadora, qualquer redução de base de cálculo, qualquer alteração de sujeito passivo (como nos casos de substituição tributária), qualquer nova obrigação acessória imposta ao contribuinte deve ser precedida de cuidadosa análise da relação custo-benefício da medida no que tange à complexidade do sistema tributário.

Compreendo que escrever sobre simplificação é muito mais simples do que implantá-la, já que os próprios contribuintes, em muitos casos, solicitam a aplicação dos diferimentos, das substituições tributárias, das reduções de base de cálculo, entre outras. Além disso, há a percepção – sobre a qual tenho sérias dúvidas – de que alguns regimes desses implantados – como as STs, por exemplo – provocam aumento na arrecadação.

No entanto, a ciência do comportamento vem nos ensinando que o ambiente criado entre o fisco e o contribuinte pode afetar significativamente a arrecadação voluntária de tributos. Em outras palavras, se há um ambiente de confiança entre o fisco e o contribuinte, se as regras são claras e há um sentimento generalizado de que a maioria dos contribuintes adere às regras tributárias, a sonegação de tributos se reduz consideravelmente, facilitando ao fisco identificar as situação de desconformidade. O exemplo australiano sugere caminhos que podem ser adotados.

A segunda medida que deve necessariamente acompanhar a implantação do autolançamento é a disponibilização de uma estrutura de consulta e apoio ágil e de fácil acesso aos contribuintes. Assim, combinando a simplificação da legislação com o fácil acesso do contribuinte aos órgãos de consultoria tributária do fisco e às consultas publicadas, dificilmente o bom contribuinte deixaria de pagar impostos ou deixaria de cumprir obrigações acessórias devido a dúvidas na interpretação da legislação. O contribuinte sonegador teria dificuldades em alegar má compreensão da norma tributária, já que qualquer dúvida poderia ser sanada com celeridade.

A terceira medida que deveria ser tomada em conjunto também se relaciona à transparência: os tribunais administrativos deveriam publicar na íntegra todas as decisões proferidas e buscar sumular seus julgados – ainda que a medida implique alguma redução na criatividade dos julgadores – para informar aos eventuais litigantes quais assuntos têm jurisprudência formada e incentivar o pagamento ou o parcelamento dos casos em litígio.

Basta listar as providências que deveriam acompanhar a implantação do autolançamento para perceber que temos ido em sentido contrário. A legislação tributária, da década de 1960 para os dias atuais, se tornou mais complexa a cada dia. O ICMS comporta uma séria de exceções e de situações para as quais as dúvidas permanecem, seja entre os diversos fiscos, seja no interior de qualquer administração tributária (como a nossa, em que diversas diretorias são produtoras de interpretação da legislação – como a DEAT, o TIT, a CT, a DRF e a FAZESP -, nem sempre de forma harmônica).

É importante lembrarmos que estamos sob a vigência da nova lei da transparência com a qual o artigo 198 do CTN – que trata do sigilo fiscal – deve ser combinado. O §2º, do artigo 7º da Lei nº 12.527/2011 é sobremaneira claro, não cabendo espaço para que os entes estatais deixem de cumpri-la:

Art. 7º –
§ 2º Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo.

O Lei de Acesso à Informação vai ao encontro das necessidades do fisco, pois ela induz à transparência de suas ações, aumentando, com isso, a confiança do contribuinte na autoridade tributária. Apesar do avanço que significou a publicação da Lei que trata do acesso à informação, a maioria dos órgãos governamentais têm tomado iniciativas bastante tímidas nesta área.

Sendo a legislação complexa, a jurisprudência pouco conhecida e as consultas nem sempre públicas, os contribuintes e as autoridades tributárias atuam em um campo cinzento, em que ninguém sabe ao certo que interpretação adotar sobre cada controvérsia. Ao Agente ou Auditor Fiscal resta lavrar autos de infração mesmo em caso de dúvida, com o objetivo de se evitar a prevaricação. Aos bons contribuintes, resta a sensação de injustiça e a falta de confiança no Fisco, já que é impossível cumprir todas as normas tributárias.

O resultado disso é que o nosso contencioso tributário tem valor de crédito tributário constituído muito superior ao dos EUA, por exemplo. O sistema todo se tornou complexo, a segurança jurídica do contribuinte foi relegada a segundo plano, e o litígio acabou vencendo a batalha. Por isso acumulamos valores tão expressivos como irreais de créditos tributários nos contenciosos (administrativo e judicial) e inscritos na dívida ativa.

O certo é que as administrações tributárias têm feito bastante discurso de modernidade, apoiando-se, na maioria das vezes, em novos sistemas de informação ou sistemas de repressão, mas muito pouco se tem feito, efetivamente, para tornar nosso sistema tributário mais simples, mais uniforme, mais confiável.

Edmund Burke dizia que a conduta de uma pessoa é a única qualidade que raramente diz mentiras. Se adaptarmos esta assertiva para nossas administrações tributárias, suas condutas indicam que não estamos caminhando no sentido da modernidade e, provavelmente, estamos, como País, abdicando da possibilidade de, um dia, sermos um grande país.

* Gustavo Theodoro é AFR-SP, Mestre em Física Teórica, Especialista em Direito Tributário, foi Diretor Adjunto e Juiz do TIT – Tribunal de Impostos e Taxas da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo.

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