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[Antônio Sérgio Valente] No artigo anterior, apresentamos a proposta de compensação de duas distorções atuais do ICMS: de um lado, a Substituição Tributária, que antecipa débitos relativos a fatos geradores futuros, e de outro, a não-cumulatividade poluída pelo crédito periódico, que antecipa para o mês de entrada créditos de mercadorias que só serão vendidas no futuro. Sugerimos que se fizesse a conversão do ICMS para IVA puro, efetivo imposto sobre o valor adicionado à mercadoria vendida, nas etapas do comércio atacadista e varejista. A sistemática do crédito periódico seria mantida apenas para o setor industrial, ao qual também seriam concedidos os estímulos sempre adiados do crédito sobre materiais e bens de capital que não se incorporam diretamente ao custo variável do produto, mas estão presentes no custo fixo.

Todavia, na 8ª parte desta série, apontáramos vários distúrbios em operações interestaduais envolvendo o ICMS, em decorrência da atual partilha por meio de alíquotas, e do uso distorcido que certas empresas — e até mesmo Estados (no caso da guerra fiscal) — fazem da atual forma federativa de tributar as operações interestaduais.

Agora, neste artigo, discutiremos como tais distorções podem ser corrigidas.

A Partilha Atual

Atualmente, o ICMS devido sobre valores agregados até a operação interestadual, também conhecido como ICMS de fronteira, é partilhado, através de alíquotas, do seguinte modo:

a) Saídas de empresas do Sul e do Sudeste (exceto ES) para empresas do Norte, Nordeste, Centro-Oeste (exceto ZF, inclusive ES) — tributadas a 7% pela UF remetente, que equivale a 41,2% do ICMS interestadual (7/17). Ou seja, 10% de alíquota (58,8% do tributo) pertencem à UF destinatária, embora este recolhimento só seja feito quando se dá a revenda na UF de destino (exceto no caso da ST).

b) Saídas de empresas do N, NE, CO e ES para qualquer UF do Brasil, bem como saídas de quaisquer empresas do Sul e do Sudeste (exceto ES) para outras do mesmo grupo — tributadas a 12% pela UF remetente, que equivale a 70,6% do ICMS interestadual (12/17). Ou seja, 5% de alíquota (29,4% do tributo) pertencem à UF destinatária.

c) Saídas para Zona Franca — sem tributação pela UF de origem, com débito apenas por ocasião da saída posterior do produto fabricado na ZF, pelo valor agregado na ZF, à alíquota de 12%.

Portanto, atualmente uma UF remetente pode ficar com 41,2% ou 70,6% do ICMS de fronteira, dependendo da origem e do destino. E ficará com zero se a remessa for para ZF. Se a UF remetente for ZF, ficará com 70,6% do imposto sobre o valor agregado em seu território.

Já uma UF destinatária pode ficar com 58,8% ou 29,4% do imposto sobre o valor agregado até o momento da entrada procedente de outra UF, dependendo da sua localização.

Em síntese, duas partilhas básicas (70,6% contra 29,4%, ou 41,2% contra 58,8%), e uma excepcional (ZF).
Observe-se que essa forma de partilhar através de alíquotas, além de ensejar as várias distorções já apontadas na 8ª parte desta série, não leva em conta as pujanças comerciais efetivas de cada ente federado, mas apenas divide o Brasil em três grupos: ZF, regiões pobres (que eufemicamente os acadêmicos chamam de emergentes, embora a maioria continue submersa), e regiões ricas (ou desenvolvidas, ou avançadas), e assim engessa a partilha, como se o leque da vida real fosse estreito, e pior: como se no jogo econômico os atletas guardassem posições fixas.

Na economia real há muitas diferenças entre os entes federados, inclusive entre os de mesma região. É possível classificar como mais ou menos equivalentes as pujanças de Piauí, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do Norte, Roraima, Rondônia, Paraíba, Amapá, Acre, Maranhão, Tocantins, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, mas não se pode afirmar que têm a mesma força de Pernambuco, Pará, Ceará, Goiás e Espírito Santo. E num grupo acima destas, certamente têm mais pujança o Distrito Federal e a Bahia. Apesar disso, todas essas UFs têm o mesmo percentual na partilha quando se relacionam com as demais UFs do Sul e o Sudeste, o mesmo tratamento tributário, não obstante algumas sejam bem mais carentes do que outras. E quando se relacionam comercialmente entre si, as mais pujantes levam grande vantagem em relação às menos pujantes, pois lhes cabem 70,6% do ICMS agregado até a fronteira. Aqui temos o ICMS que tributa mais a produção e menos o consumo.

Por outro lado, no Sul do país, Santa Catarina tem PIB muito mais próximo aos de Bahia e Distrito Federal, mas não tem os mesmos privilégios que estas quando se relacionam com UFs do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e com o Espírito Santo, pois cabe a SC o percentual de 41,2% do ICMS de fronteira, enquanto para BA e DF cabem 70,6% do ICMS de fronteira. São tratamentos diferentes para pujanças próximas.
E certamente nenhuma UF do Sul e do Sudeste tem a mesma pujança de São Paulo, sequer Rio de Janeiro e Minas Gerais, apesar disso todas estas têm as mesmas participações percentuais no ICMS interestadual, quando se relacionam entre si ou com outras regiões. São tratamentos iguais para pujanças discrepantes.
Vale dizer, a partilha atual está repleta de incoerências.

Solução Factível: IVA Federativo Nacionalizado

Para tornar mais dinâmica e solidária a partilha federativa do ICMS, combatendo simultaneamente os distúrbios causados pelas alíquotas reduzidas (guerra fiscal, evasões ilegais e travestidas de legais), uma possível solução estaria na nacionalização do ICMS federativo, isto é, na sua conversão para o IVA Federativo Nacionalizado. Uma única alíquota nacional (17%, por exemplo) partilhada em câmara de compensação . O IVA até a fronteira seria compartilhado entre UF exportadora e UF importadora, em função dos números efetivos da balança comercial recíproca, que serviriam de base para os cálculos das pujanças bilaterais. Mas as participações percentuais no imposto de fronteira seriam invertidas. A partilha seria em função da pujança bilateral invertida.

Trocando em miúdos, sem perder de vista a partição tradicional (que oscila hoje entre as balizas de 29,4% e 70,6%), poderíamos ter uma discreta ampliação desse intervalo, criando faixas intermediárias de pujanças bilaterais. Por exemplo, sete faixas, a saber:

a) Pujança 75×25 — Se o fluxo de mercadorias tributadas de A para B for de 75, e o de B para A for de 25, então B fica com 75% do IVA até a fronteira, e A fica com os restantes 25%. Ou seja, é IVA destino, IVA consumo. Porém esta seria a faixa limite, balizada nas imediações da partilha atual. Mas esta faixa inicial alcançaria todos os fluxos além dos 75% e aquém dos 25%, de modo que os demais pontos de pujança bilateral (76×24, 77×23, e assim por diante até 100×0), estariam se distanciando ponto a ponto do IVA consumo, embora sem perdê-lo de vista.

Em linguagem sintética, se ExpA /(ExpA+ExpB) ≥ 75% — ou vendo pelo outro lado, se ExpB / (ExpA+ExpB) ≤ 25% — então A fica com 25% do IVA até a fronteira, e B fica com os restantes 75%.

Note-se que hoje, pela partilha atual, uma UF de pouca pujança fica com 58,8% dos créditos (que são geralmente expressivos) e com 70,6% dos débitos (em geral menores), ou seja, a UF de pouca pujança fica com algo entre 60% e 70%, mas pela partilha proposta ficaria com 75%. Vale dizer, as UFs de pouca pujança teriam ganhos relativos, e as perdas das UFs de maior pujança não seriam insuportáveis em números absolutos.

b) Pujança 70×30 — Se o fluxo de mercadorias tributadas de A para B for ≥ 70 e < 75, e o de B para A for ≤ 30 e >25, então B fica com fixos 70% do IVA até a fronteira, e A fica com os restantes 30%. Ou seja, é IVA destino, IVA consumo apenas na pujança cravada 70×30, mas no intervalo é partilha engessada.

c) Pujança 65×35 — Se o fluxo de mercadorias tributadas de A para B for ≥ 65 e < 70, e o de B para A for ≤ 35 e >30, então B fica com fixos 65% do IVA até a fronteira, e A fica com os restantes 35%.

d) Pujança 60×40 — Se o fluxo de mercadorias tributadas de A para B for ≥ 60 e < 65, e o de B para A for ≤ 40 e >35, então B fica com fixos 60% do IVA até a fronteira, e A fica com os restantes 40%.

e) Pujança 55×45 — Se o fluxo de mercadorias tributadas de A para B for ≥ 55 e < 60, e o de B para A for ≤ 45 e >40, então B fica com fixos 55% do IVA até a fronteira, e A fica com os restantes 45%.

f) Pujança 50×50 — Se o fluxo de mercadorias tributadas de A para B for ≥ 50 e < 55, e o de B para A for ≤ 50 e >45, então B fica com fixos 50% do IVA até a fronteira, e A fica com os restantes 50%. Vale dizer, a partilha proposta é convergente, tende à igualdade, tende à incidência sobre o consumo, no limite do equilíbrio da balança comercial.

g) A tributação da Zona Franca, mantida por razões de soberania (ocupação sustentada da região amazônica), também poderia enquadrar-se na sistemática operacional da partilha, via alíquota cheia, para evitar as fraudes das exportações simuladas para a ZF. Para tanto, bastaria cobrar na origem, em operações de venda para a ZF, a alíquota nacional (17%, por exemplo), e atribuir na partilha 100% desses débitos por saídas à UF destino (ZF). As importações provenientes da ZF teriam a mesma proporção atual, ou seja, 70,6% dos débitos por saídas seriam atribuídos na partilha à UF exportadora (ZF), e os 29,4% restantes a cada UF de destino. Seria a mesma proporção atual adaptada à alíquota nacional de 17%. Talvez até se pudesse desdobrar essa partilha, em função da pujança da UF oponente, eis que algumas UFs têm pujança muito próxima à da própria ZF; mas isto poderia ser feito em proporções diferentes das alíneas anteriores, a fim de não prejudicar a proteção amazônica.

Observe-se que as seis primeiras faixas contêm um dinamismo automático: à medida que as pujanças vão se aproximando, o paternalismo em relação à UF de menor pujança vai diminuindo. Esse ajuste é salutar para a federação, pois pode até desencadear uma discreta guerra fiscal ao contrário, uma espécie de guerra santa, como será explicado no bloco seguinte.

Cenário e Efeitos Operacionais da Proposta

As notas fiscais relativas a operações interestaduais seriam emitidas em plataforma eletrônica nacional, que já está implantada. O acesso às informações das GIAs (Guias de Informação e Apuração) e das Contas Fiscais dos contribuintes envolvidos no sistema teria de ser franqueado a todos os fiscos da federação, a fim de evitar o escamoteamento de incentivos inadmissíveis no ambiente federativo.

A Administração Tributária (fiscalização e cobrança), seria de competência de cada UF, sobre os contribuintes e fatos geradores de sua jurisdição.

As compensações entre débitos e créditos seriam bilaterais e escriturais, com repasses federativos. Por exemplo, se RJ deve transferir 20 a PE, mas este deve 4 à BA, 3 ao PI, 2 à PB, 2 ao MA e 1 ao ES, totalizando dívida de 12, o RJ repassa 8 a PE e 12 aos demais (o quinhão respectivo de cada um). E se, ainda nesse exemplo, o RJ tem 25 a receber de SP, este paga 5 ao RJ, 8 a PE, 4 à BA, 3 ao PI, 2 à PB, 2 ao MA e 1 ao ES. Portanto, a maior parte dos ajustes será escritural, restando às UFs exportadoras líquidas o repasse efetivo dos saldos recíprocos finais.

Cada UF teria a sua própria arrecadação de 17% sobre o valor adicionado em seu território (sobre operações internas e interestaduais), mais os ajustes por repasses para e de outras UFs, que podem ser positivos ou negativos, oscilando em razão das pujanças bilaterais. As UFs importadoras líquidas certamente receberão uma receita complementar na câmara de compensação. As exportadoras líquidas terão de repassar recursos da arrecadação própria, mas em tese terão arrecadado mais do que arrecadam atualmente, eis que o superávit de suas operações interestaduais lhes renderia 17% de receita adicional.

As UFs ficariam livres para praticar política tributária interna, sem anuência do Confaz, mas exclusivamente no que tange a entradas e saídas internas: isenções, créditos presumidos e outorgados, reduções de base de cálculo e alíquota. Isto seria útil para todos os entes, pois poderiam praticar uma espécie de guerra santa, ou guerra fiscal ao contrário: UFs de maior pujança poderiam ter especial interesse de conceder incentivos para saídas internas de mercadorias produzidas em UFs com as quais mantêm fluxo bilateral superavitário, para assim melhorar o seu quinhão na partilha recíproca, eis que diminuindo o déficit da UF deficitária esta subiria de faixa na partilha, perderia percentual sobre o IVA de fronteira. Vale dizer, haveria interesse das UFs superavitárias no sentido de fortalecer as co-irmãs que lhes exportam pouco, para equilibrar a balança comercial entre ambas. Embora diminua a participação percentual da UF deficitária, em termos absolutos ela ganha, pois ao aumentar as suas exportações relativas, eleva o seu PIB, o nível de emprego, a renda, o consumo, a arrecadação do IVA sobre saídas internas (motivada pelo maior consumo), e até a própria arrecadação do IVA de fronteira pode cresce, pois se é verdade que diminui o seu percentual na partilha, não é menos verdade que a base de incidência é maior, eis que agora ela exporta mais do que antes.

A sistemática da nova partilha, em função da pujança bilateral invertida, mitiga a guerra fiscal dos moldes atuais, seja pela perda de participação da UF agressiva quando cresce a sua pujança, seja pela entrega do IVA de fronteira à UF destinatária (na câmara de compensação). Ainda assim os tratamentos incentivados para saídas interestaduais devem merecer severas restrições. As razões são inúmeras e sobejamente conhecidas: evitar que se deprede a arrecadação federativa acumulada; evitar que deseconomias de escala se propagem pela federação; evitar que o tributo interfira na concorrência empresarial e afaste os investimentos; evitar o turismo artificial de insumos, produtos e mão de obra qualificada, causado pela distância geográfica entre fatores de produção e mercados de consumo; evitar gastos maiores na conservação de estradas, portos e aeroportos; evitar o desnecessário consumo de energia e combustíveis que o passeio de mercadorias e fatores exige; evitar os danos que cargas pesadas viajantes causam ao trânsito e à mobilidade urbana das grandes metrópoles; evitar, enfim, a ineficiência econômica e a perda da qualidade de vida.

As UFs precisam compreender que é possível crescer sem depredar as vidraças da vizinhança, sem inventar artifícios para elevar as receitas da vidraçaria, pois toda ação tem reação, e ao cabo todos perdem, eis que a incerteza jurídica prolifera, os tribunais ficam abarrotados, os investidores se afastam do país, outros se desencantam, que esse ambiente exige uma dose extra de espírito aventureiro.

Por essas razões, uma reforma tributária para valer deve impedir que esse mal persista. É preciso debelar definitivamente a guerra fiscal.

Numa câmara de compensação federativa do IVA de fronteira, com amparo constitucional específico, será possível coibir práticas tributárias belicosas com medidas enérgicas e facilmente aplicáveis. Por exemplo, pode-se convencionar, nesse novo pacto federativo, que se alguma UF conceder incentivos aos seus jurisdicionados, sem aprovação unânime do Confaz, em razão de saídas interestaduais — financiamento subsidiado de saldos devedores; ressarcimento a consumidor final ou a empresa de outras UFs; créditos outorgados e presumidos em decorrência de saídas interestaduais, sempre objetivando atrair contribuintes de outras UFs —, a câmara de compensação teria amparo legal para debitar do quinhão atribuível à UF concedente o valor dos estímulos não autorizados pelo Confaz. Seria uma punição automática ao depredante. Teria como fundamento a depredação do ambiente federativo, a perda de arrecadação acumulada da federação, a interferência indevida na concorrência entre empresas, a elevação do custo Brasil, enfim, as razões já apontadas. Essa punição pode tomar por base as informações econômico-fiscais prestadas pelos contribuintes incentivados indevidamente, eis porque todas as GIAs e Contas Fiscais devem ser de conhecimento recíproco das UFs e da câmara de compensação.

No próximo artigo, voltaremos ao tema.

Até…

Leia os artigos anteriores:

1. Reforma Tributária Urgente: 1ª Parte – Hospício Fiscal

2. Reforma Tributária Urgente: 2ª Parte – Formas de Evasão

3. Reforma Tributária Urgente: 3ª Parte – Novas formas de evasão ilegal

4. Reforma Tributária Urgente: 4ª Parte – Evasão legal e travestida de legal

5. Reforma Tributária Urgente: 5ª Parte — Guerra Fiscal

6. Reforma Tributária Urgente: 6ª Parte - Planejamento Tributário Estratégico — Conceito

7. Reforma Tributária Urgente: 7ª Parte — Distúrbios Operacionais em Tributos Sobre Valor Adicionado

8. Reforma Tributária Urgente: 8ª Parte — Distúrbios em Operações Interestaduais de Tributo Estadual 

9. Reforma Tributária Urgente: 9ª Parte — Propostas Pontuais — ICMS: Compensando Distorções

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