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[Fernando AlecrimDouglas MacGregor, economista, professor de Harvard, PHD em Psicologia Social e professor do MIT escreveu “O lado humano das organizações” em 1960, concebendo as Teorias X e Y que buscam explicar as relações entre as empresas e seus trabalhadores. Abaixo, um pequeno resumo de ambas as teorias:

Na Teoria X:

a) A pessoa comum tende a sentir rejeição interior ao trabalho, evitando-o sempre que pode;

b) Devido a esta tendência a abstrair-se de suas tarefas, a maior parte das pessoas precisa ser coagida a trabalhar. Sendo assim, necessitam ser controladas, dirigidas e intimidadas por meio de sanções para aplicarem o esforço necessário à realização das metas da instituição em que trabalham;

c) As pessoas geralmente preferem serem dirigidas, evitando maiores responsabilidades. É dizer que elas não têm ambição e não desejam nada, exceto garantir sua segurança.

Na Teoria Y:

a) As pessoas aplicam seus esforços no trabalho de forma natural. Para o homem (e a mulher) trabalhar não é uma tarefa penosa;

b) O ser humano se dirige e se controla em prol dos objetivos da instituição, comprometendo-se com sua realização de forma natural. Portanto, o controle e a intimidação por meio de sanções não são os únicos meios de se alcançar o comprometimento com as metas;

c) O indivíduo se compromete com a realização das metas da empresa em razão do prêmio associado ao alcance daqueles objetivos;

d) As pessoas se interessam por incrementar suas responsabilidades. A falta de ambição e a insistência em segurança não são características essencialmente humanas, mas consequências da mesma experiência;

e) Grande parte dos seres humanos tem o potencial de desenvolver em grau relativamente alto a imaginação, o engenho e a capacidade criadora para resolver os problemas da empresa.

Quero começar esse artigo com uma afirmação polêmica: hoje, não apenas a Fazenda de SP, mas, generalizando, praticamente todos os órgãos públicos no Brasil – de qualquer esfera, seja a federal, a estadual ou a municipal – primam pela visão da Teoria “X” na gestão de pessoas.

O resultado é visível na queda da qualidade dos serviços públicos prestados.

Meu diagnóstico sobre as causas dessa administração aparentemente anacrônica, em pleno século XXI, passa por um ponto, essencial para seu entendimento: a excessiva regulamentação das atividades e do comportamento do servidor público de qualquer hierarquia, ditada pelo nosso modelo de regulamentação, advindo do clássico modelo francês, que pouco mudou desde a época imediatamente seguinte à Revolução Francesa.

Nosso Direito Administrativo, que segue este modelo arcaico, privilegia o controle comportamental sobre a eficiência nos resultados. E isso vem de cima, das normas dispostas pelo artigo 37 e seguintes, da Constituição Federal.

É ruim para o servidor público? Bem, eu creio que isso depende do aspecto ambiental com que temos que lidar que se queira privilegiar.

Por exemplo, no aspecto segurança, isso é muito confortável para o servidor público. Não somos demissíveis “ad nutum”, como no direito anglo-saxão que, s.m.j., dá o mesmo tratamento trabalhista aos empregados públicos e privados.

Uma equidade trabalhista que, aliás, soa bem típica daquela cultura. Não que a sociedade anglo-saxã, e as nórdicas em geral, não padeçam de seus próprios males, porém, é senso comum que elas não toleram regras que tornem seus cidadãos desiguais perante a Lei. O que é a própria origem dessa despreocupação daqueles Estados em proteger seus agentes públicos contra o “você-sabe-com-quem-está-falando”.

Já no aspecto autonomia/criatividade/autorrealização, nosso mal é o excesso de regulamentações e restrições à autonomia do servidor público em geral. É dizer que num ambiente burocrático como o dos órgãos públicos brasileiros, qualquer iniciativa que vise a resolver problemas usando os recursos escassos com criatividade, caso NÃO esteja prevista nas normas, acabará não indo adiante, em nome do Princípio da Legalidade Estrita.

” O princípio da legalidade estrita, também chamada simplesmente de legalidade, dita que a Administração Pública somente poderá agir de acordo com aquilo que a lei expressamente dita. É a máxima que muitos doutrinadores usam: ‘Os cidadãos podem fazer tudo, desde que não seja contrário a leis; a Administração Pública somente pode aquilo descrito em lei.’. Nisso, esclarece o prof. Bandeira de Mello, no seu ‘Curso de Direito Administrativo’:

‘(…) o princípio da legalidade significa que a Administração sempre se submeterá à lei e só poderá agir quando – e como – a lei autorizar. Enquanto ao particular ‘é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza’, não podendo o administrador afastar-se ou desviar-se dos mandamentos da lei e das exigências do bem comum, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.’ ” [1]

Em suma, um princípio que ao mesmo tempo protege e limita o potencial do agente em desempenhar suas atribuições com a máxima eficiência, principalmente quando falamos daquelas atribuições que têm a ver com o poder de polícia (aqui, estou me referindo ao poder de natureza administrativa, não ao de natureza judiciária, que não faz parte da nossa competência).

Num ambiente organizacional regulamentado ao máximo, como o nosso, em que a tarefa, o dever-poder, a rotina, as atribuições, estão todas dispostas em normas administrativas (infra legais), tais como regulamentos, resoluções, ofícios, comunicados, etc., a autonomia e a iniciativa estão entre as grandes vítimas, junto com o público usuário dos nossos serviços.

Aliás, de algum tempo pra cá o chamado Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado, considerado um pilar do Direito Administrativo tradicional, vem sendo questionado pela doutrina (que sugere como nova denominação “Princípio da Finalidade Pública”), na razão direta de que o interesse público pode ser dividido em duas categorias [2] :

1) o interesse público primário, a necessidade de satisfação das necessidades coletivas, tais como a justiça, a segurança e o bem-estar, por meio do desempenho de atividades administrativas prestadas à coletividade; e

2) o interesse público secundário, que trata do interesse do próprio Estado enquanto sujeito de direitos e obrigações, conceito indissociável da noção de interesse do erário, sendo implementado através de atividades administrativas instrumentais necessárias para o atendimento do interesse público primário, sendo exemplos as relacionadas ao orçamento, aos agentes públicos e a o patrimônio público.

Rafael Carvalho, professor de Direito Administrativo da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ), dos cursos de pós-graduação da FGV-RJ e da Cândido Mendes, além de Procurador do Município do Rio de Janeiro, lembra que a partir dessa distinção, a doutrina tradicional sempre apontou para a superioridade do interesse público primário (e não do secundário) sobre o interesse privado.

Ele ressalva, porém, que para a doutrina moderna aquela interpretação anterior já não se harmoniza com a realidade posta pela Constituição Federal de 1988, por diversos fatores:

“Atualmente, no entanto, com a relativização da dicotomia público x privado, a democratização da defesa do interesse público e a complexidade (heterogeneidade) da sociedade atual, entre outros fatores, vêm ganhando força a ideia de “desconstrução” do princípio da supremacia do interesse público em abstrato.” [3]

Relacionando o princípio acima ao anterior (Princípio da Legalidade Estrita), importa mencionar o fato de que nossas atribuições são todas submetidas a um rigoroso controle legal, o que, se por um lado reduz os riscos de lesão ao genuíno interesse público (o “interesse público primário”), por outro cerceia bastante as possibilidades de criação pelos profissionais mais talentosos.

Por exemplo, pensemos numa organização da iniciativa privada. Uma fabricante de automóveis. A fabricante do setor de automotivos “Honda”. Empresa considerada muito criativa na concepção de seus produtos, inovadora em dotar seus automóveis de novos acessórios que os concorrentes não possuem, ainda assim, a fabricante não é totalmente inovadora em todas as suas divisões internas (departamentos). Assim, o (a) responsável pela Controladoria, ainda que possua um ambiente de TI com tecnologia de ponta que lhe permita receber e consolidar todas as informações da empresa, terá que atuar com um conservadorismo extremo na elaboração de seus pareceres técnicos ao CEO.

A denominação “criatividade” para os profissionais das controladorias e os contadores em geral é mal vista, soa quase como um insulto. Exemplo disso é certo “affair” razoavelmente divulgado pela mídia, em que o uso da expressão “contabilidade criativa” vem causando progressivos dissabores a diversos agentes do governo, particularmente a secretários que respondem pelas contas do Tesouro Nacional.

Quando a “criatividade”, por outro lado, é uma genuína fonte de prestígio para os profissionais da área contábil, é porque ela tomou um significado peculiar, como sói ocorrer em setores reconhecidamente avessos a riscos, de tal forma que para um profissional de marketing aquilo jamais poderá ser reconhecido como “criatividade”.

Criatividade é algo muito valorizado em profissionais da área de marketing e de vendas e, no caso de indústrias, de produção. Já no caso dos homens e mulheres da área financeira, pelo menos no caso de uma empresa, espera-se que eles reflitam uma imagem de segurança e confiabilidade no trato do dinheiro. Tanto, que normalmente se reconhece um gerente financeiro na foto de final de ano da organização pelo terno preto, sisudo e discreto. Imagem é tudo.

Não me refiro ao caso das chamadas “boutiques financeiras”, certos bancos, corretoras de valores e administradoras de capital de terceiros, pois nestas, o setor de atuação considerado estratégico acaba sendo o mercado de capitais, o que exige profissionais de muita especialização e criatividade. Mas isto decorre do fato de que a diretoria financeira é a área de negócios central em uma instituição financeira, diferentemente do que ocorre nas empresas, em que esse papel costuma ser desempenhado pela diretoria de marketing, ou pela de vendas ou, ainda, pela de operações, conforme o desenho organizacional próprio do setor em que ela atue.

Os cerca de dez anos em que atuei na iniciativa privada, o foram em ambientes diversos, do razoavelmente regulamentado (IBM Brasil, já no final da famigerada Reserva Legal para o Setor de Informática) ao pouquissimamente regulamentado (mercado de capitais). Atenho-me a este último ambiente, para dizer que lá havia ampla liberdade e autonomia para nós, operadores financeiros, elaborarmos estratégias de negócios e transacionarmos livremente as condições com a outra parte, como no caso de operações no mercado secundário de debêntures, swaps, e operações combinadas de ativos com derivativos (ações com opções). É um ambiente arriscado, mas rende bons prêmios aos vencedores. E, naturalmente, punições inclementes aos perdedores. Afinal, neste tipo de ambiente “não existe almoço grátis”.

Seja como for, não obstante eu admirar o empenho de muitos colegas agentes fiscais na ânsia de mudarem as coisas, eu, particularmente, me sinto um pouco pessimista diante do nosso atual paradigma legal, ainda bastante influenciado pelo modelo francês clássico de administração pública, por nos impor um verdadeiro “engessamento”, burocratizando os procedimentos, impondo óbices à criatividade e ao talento dentro dos órgãos públicos, criando guerras que visem a alterar a cultura da casa. Considero-as, em regra, impossíveis de serem vencidas, porque na quase totalidade das vezes enxuga-se gelo, perpetuando-se a visão típica da Teoria “X” na gestão dos recursos humanos públicos, com resultados desmotivadores ao extremo.

Isto não será superado sem uma longa batalha para conscientização das mentes mais jovens, ou então será fruto de mais uma dessas crises financeiras do Estado que afligem o Brasil e seus vizinhos de América do Sul de tempos em tempos, em que a necessidade de maior eficiência, em uma conjuntura de grande carência de dinheiro público, por vezes consegue sobrepor e superar interesses a longo tempo encastelados, costumeiramente refletidos no marco legal vigente para a administração pública de cada época.

[1] Link: http://www.perguntedireito.com.br/368/principio-legalidade-aplicavel-administrad\ores-publicos
[2] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Ed. Método, 2013, p. 35.
[3] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende, Op. Cit., p. 36.

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