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[Antonio Carlos de Moura Campos] Em 2001, num artigo intitulado O Fiscal do Século XXI, sustentei, em síntese, que o compromisso maior do agente do Fisco é com a arrecadação. E se assim é, as ações que resultem no incremento da arrecadação ou no aperfeiçoamento de seus meios devem se tornar prioritárias para a administração tributária.

Mas, como tudo nesta vida, sempre existe uma boa distância entre o que propalamos como ótimo e excelente e o que fazemos na prática.

Com base na experiência concreta que vivi por quase 30 anos, convenço-me de que, do conjunto de ações capazes de alavancar a arrecadação, duas me parecem particularmente eficazes: (i) a repressão implacável às infrações dolosas e (ii) a orientação do contribuinte para a correta observância da legislação tributária.

Parecem ações antípodas – e realmente o são. Pois dirigidas a segmentos bem diferentes de contribuintes. No primeiro caso, aos contribuintes refratários à conformidade fiscal; no segundo, aos contribuintes afeitos à conformidade fiscal.

E por que seriam estas as ações mais eficazes?

Porque, a meu ver, possuem enorme potencial dissuasório junto à grande maioria dos contribuintes, situada entre esses dois extremos.

Punições exemplares sobre os “refratários”, especialmente quando envolvidos em práticas de “fraude fiscal estruturada”, costumam repercutir com enorme força junto à grande massa dos contribuintes, desencorajando-os a trilhar o mesmo caminho. Por outro lado, a orientação prestada aos contribuintes, não apenas mediante consulta formal, mas no dia-a-dia da atividade empresarial, evitam a consumação involuntária de práticas infracionais.

Sobre a primeira ação, penso que já atingimos um patamar onde a importância crucial do trabalho fiscal investigativo já é por todos reconhecida. Mas não evoluímos ainda o suficiente para calibrar adequadamente as tabelas de produtividade fiscal de modo a privilegiar essa modalidade de trabalho, necessária para bem fundamentar as acusações levadas ao Auto de Infração e atribuir a responsabilidade tributária até mesmo a pessoas físicas envolvidas em fraudes contra a Fazenda do Estado.

Uma Nota Fiscal “fria” requer, em princípio, uma atividade fiscal de investigação, que não é monopólio apenas das unidades de inteligência fiscal hoje em funcionamento no seio das principais administrações tributárias do país. Prazos por demais curtos para execução do trabalho investigativo resultam quase sempre em fracasso no contencioso fiscal. O mesmo acontece quando o trabalho investigativo é “cortado”: iniciado numa determinada área territorial por uma equipe de fiscalização, é remetido para outra área para que outra equipe se encarregue de dar continuidade às diligências necessárias à completa elucidação dos fatos infracionais.

Ao trabalho fiscal investigativo precisa ser concedido todo o tempo necessário à construção de um suporte fático-probatório robusto, com perfeito esclarecimento dos esquemas de evasão fiscal e das condutas dos indivíduos nelas envolvidos. E, como corolário natural, os agentes do Fisco incumbidos dessa missão fazem por merecer pontuação condizente com a importância dessa atividade, o que nem sempre ocorre.

Mas a orientação dos contribuintes propensos à conformidade fiscal põe-se, do mesmo modo, como prioritária, até porque, no caso da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, consta como expressamente prevista no rol dos principais objetivos que compõem a sua missão institucional.

Infelizmente ainda há recalcitrantes que teimam em apostar na eficácia do auto de infração, instrumento que, em meu sentir, deveria ser reservado apenas a duas hipóteses principais: (i) repressão a infrações dolosas e (ii) afirmação da interpretação oficial do Fisco sobre a legislação tributária, em caso de interpretação divergente por parte do contribuinte. Afora tais hipóteses, admissível apenas a lavratura de Auto de Infração na situação em que o contribuinte, conquanto notificado a corrigir irregularidade praticada sem dolo, recusar-se a fazê-lo.

Claro que, para isso, será preciso mudar muita coisa na legislação. Mas no Estado de São Paulo já temos o § 2º do artigo 72 da Lei 6.374/89, que já é um bom começo.

De todo modo, forçoso é convir que estamos muito longe do ideal na questão da orientação do contribuinte. E aqui não me refiro apenas a respostas a consultas formais, que se limitam a proclamar o direito em tese aplicável às situações levantadas na consulta. Refiro-me, em especial, a uma possibilidade ainda não intentada entre nós: a de o próprio contribuinte solicitar, formalmente, a orientação do Fisco em seu próprio estabelecimento ou em contatos mantidos com a fiscalização.

Estou certo de que isso pode parecer absurdo, principalmente para os que cultuam o Auto de Infração como expressão máxima da autoridade fiscalizadora do Estado e que não hesitarão um segundo só em tachar de ingênua esta posição.

Mas se o objetivo supremo da organização fazendária é arrecadar sempre mais e melhor, por que não entronizar tal medida na regulação dos procedimentos de fiscalização, naturalmente com a previsão de retribuições adequadas em termos de produtividade fiscal?

Milhões poderão ser economizados em favor do erário como resultado de uma orientação correta: autos de infração não precisarão ser lavrados, evitando-se contenciosos desgastantes e intermináveis, além dos desperdícios materiais e humanos aí implicados.

Dir-se-á que os riscos de prestação de orientação inadequada não recomendariam a implantação de tal medida.

Eles existem, sem sombra de dúvida. Mas não seriam os mesmos riscos dos hoje existentes (ou piores ainda), quando, ao arrepio da legislação tributária, são lavrados autos de infração que mais à frente serão declarados improcedentes?

O agente do Fisco tem o dever de conhecer a legislação tributária e bem aplicá-la, tanto no momento em que é solicitado a orientar o contribuinte quanto no momento em que procede à lavratura de um auto de infração.

Insisto em que as administrações tributárias devem se empenhar em criar um clima de confiança e boa-fé no relacionamento com os contribuintes. O modelo clássico de administração tributária, fundado na política de detecção e repressão da evasão fiscal, tem sua importância e razão de ser, mas desde que direcionado aos segmentos de contribuintes refratários à conformidade fiscal.

O “paradigma do crime” deve ceder lugar ao “paradigma do serviço”, como ensina o professor Richard Bird, da Universidade de Toronto, autor da obra Smart Tax Administration, publicada pelo Banco Mundial. Ou seja, a administração tributária deve passar a encarar o contribuinte como cliente e não como sonegador em potencial, sem necessariamente deixar de lado as ações preventivas e repressivas focadas na evasão de tributos, em especial na modalidade dolosa de evasão definida na legislação do Estado de São Paulo como fraude fiscal estruturada.

Como vê o amigo leitor, são dois pesos e duas medidas para duas situações bem diferentes entre si, aqui se interpretando o velho adágio de forma diferente da geralmente aplicada. Mas afinal, como proclamava a velha sabedoria dos antigos, extrema se tangunt, isto é, “os extremos se tocam”!

Discussion - 6 Comments
  1. Gustavo Theodoro

    jul 23, 2014  at 12:01 am

    Prezado Moura,
    Parabéns pelo artigo e por abordar essa discussão fundamental para nosso futuro. Tenho pensado muito sobre esses assuntos nos últimos anos, algo que me fez inclusive me sentir um pouco desgostoso com minhas atividades de fiscalização. Mas sigamos. Sempre que penso nessa necessidade de mudarmos nosso fisco penso em nossos contribuintes, que ainda são muito refratários à adesão às normas. Quantos tons de cinza há entre os contribuintes sonegadores e os bons contribuintes que erram? Será que eles não seriam maioria? E se forem, aplica-se esse raciocínio? Tenho diversas considerações sobre o assunto, que considero, repito, fundamental para o fisco. Talvez nos próximos meses consiga também formular alguma contribuição ao assunto, mesclando o muito que já se sabe sobre tributação com o ambiente cultural brasileiro.

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    • José Roberto S Lobato

      ago 08, 2014  at 12:01 am

      Devo desculpas ao Gustavo por ter me apropriado de uma imagem sua sem lhe dar o devido crédito. Devo isso ao seu poder narcótico. Embora tarde, fica o reparo.

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  2. José Roberto S Lobato

    jul 25, 2014  at 12:01 am

    Meu amigo Moura,

    É sempre um prazer ler artigos seus, inteligentes e bem escritos, tanto mais quando refletem sobre temas que nos são caros, como, por exemplo, é o tema do Fiscal do Século XXI. Sua reflexões são sempre enriquecedoras e nos obrigam a deixar aquela visão plana (e cômoda) que vê as coisas como se sempre tivessem sido e sempre devessem ser tais como são.
    Posso dizer que concordo com quase tudo do que você fala e propõe no seu artigo. Entretanto, há uma questão que não posso concordar porque tem muitas ressonâncias sobre a qualidade da nossa atividade na administração tributária e o produto de seu trabalho. Essa questão vem da sua afirmação de que o “compromisso maior do agente do Fisco é com a arrecadação”. Durante muitos anos, essa foi a nossa bandeira. Os mais antigos de nós poderão lembrar que, desde 1995, com a publicação das “Diretrizes e Metas da Administração Tributária do Estado de São Paulo”, a prioridade à arrecadação passou a ser, junto com a obediência a critérios de relevância, com a qualidade e a transparência administrativas e com o aumento da participação nas decisões, diretriz a orientar todos os trabalhos da CAT. Podemos dizer que muitos esforços foram feitos, principalmente com relação a essa diretriz de buscar o aumento da arrecadação. Aí mora o problema.
    Essa diretriz tem origem num certo, digamos, descompromisso da administração tributária de então de só se ocupar com a lavratura de AIIMs, sem atentar para o produto da arrecadação, sem atentar para o principal requisito de um tributo como o ICMS que é o de gerar receitas para o financiamento do Estado. Os AIIMs eram lavrados da maneira mais acrítica possível, como se tivessem uma qualidade intrínseca. Como você bem diz no seu artigo, não têm.
    Quando implantamos o Plano Estratégico que deu origem ao PROFFIS, utilizamos a metodologia do PES na base do qual está o problema declarado: “A atuação da CAT, no estágio em que se encontra o processo de modernização, é insuficiente para produzir uma arrecadação maior e mais eficiente e um atendimento de excelência”. Todo o planejamento e suas ações derivava, portanto, dessa visão que orienta o seu artigo.
    Hoje, acho que essa visão merece muitas e muitas ressalvas. No seu artigo, lá pra frente, você qualifica um pouco essa afirmação quando diz que “o objetivo supremo da organização fazendária é arrecadar mais e melhor.”
    Evidentemente não se trata de darmos um passo atrás na direção da autonomia do AIIM em relação à arrecadação, mas sim de dar um passo à frente para melhor qualificar essa arrecadação. O que significaria esse melhor. Eu acho que muita coisa importante pode, e precisa, sair daí. Mas, acho que isso merece um artiguinho pra alimentar essa conversa.
    Por isso, fico por aqui.
    Parabéns, Moura, e um abraço.

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  3. Antônio Sérgio Valente

    jul 27, 2014  at 12:01 am

    O tema é muito interessante e polêmico. Em passado não muito remoto houve quem defendesse a não-lavratura do AIIM nas fases iniciais da ação fiscal: visita-se o contribuinte uma, duas, três vezes, dizia-se da inadaqueção do seu comportamento em relação à média do setor (IVA baixo), e — antes mesmo de fiscalizá-lo para valer, com auditoria e demonstração cabal das irregularidades — aconselhava-se a tomada de uma atitude positiva em relação ao tributo, e finalmente, após essas visitas e persistência dos indicadores recalcitrantes, solciitava-se a OSF para apurar os fatos.
    Essa forma de fiscalizar revelou-se, na prática, totalmente descabida.
    Primeiro, o IVA não indica coisa nenhuma, sobretudo porque o ICMS não é um IVA puro, sofre influência de estoques e as mercadorias, embora de mesma posição fiscal, têm IVAs variáveis, às vezes no mesmo estabelecimento, conforme a data de vencimentod a mercadoria, conforme a mudança de catálogo e/ou estação do ano, conforme o porte, o tipo e a localização do estabelecimento; enfim, análise por IVA não passa de mero e vago indicativo.
    Segundo, porque o IVA o agente fiscal não é assessor tributário do contribuinte, mas servidor do Estado, da sociedade que paga os impostos embutidos nas compras que faz, e as empresas têm a incumbência de repassá-los ao erário. O agente fiscal representa a sociedade pagadora de impostos e não pode — e não deve — passar a mão da cabeça do contribuinte que não repassa o que deveria repassar ao erário. Se constatar esta ocorrência, o AFR deve imediatamente tomar as providências cabíveis.
    Terceiro, porque o Fisco não pode perder a aura de rigor JUSTO na aplicação da lei, sob pena de afrouxar indevidamente a exigência legal, o repasse íntegro e integral do tributo cobrado do consumidor e não repassado ao erário. O grande e saudoso escritor português José Saramago, em seu livro Todos os Nomes, recupera um antigo trocadilho português que se aplica plenamente ao raciocínio: “O melhor guarda da vinha é o medo de que o guarda venha.” Se o contribuinte perder o temor reverencial do Fisco, acaba-se o guarda virtual da vinha.
    O artigo do Moura tem a virtude de trazer esse debate, mas tenho para mim que o Auto de Infração deva ser lavrado sempre que for constatada SONEGAÇÃO, seja ela dolosa ou culposa, a intenção do sonegador não vem ao caso.
    O problema é que hoje vivemos num manicômio tributário, e muitas vezes empresários totalmente corretos são autuados, por exemplo, por represália à guerra fiscal, por terem adquirido mercadoria de um contribuinte localizado em UF guerreira, e até por responsabilidade subsidiária em casos de Substituição Tributária feita por contribuinte por outro contribuinte (às vezes de outra UF) sem declaração em GIA-ST desse outro contribuinte, ou com declaração capada, omitida, parcial, equivocada a menor, deduzida de créditos compensatórios sem lastro, etc etc. Estas ocorrências — que estão se tornando cada dia mais frequentes — é que representam sérios problemas na relação Fisco-Contribuinte, criam uma sensação de injustiça tributária, e em geral são lastreadas em decretos e ordens superiores enfáticos, incisivos, muitas vezes contra a vontade do próprio AFR autuante, ao perceber que a falta não foi cometida por quem está sendo autuado, mas por outro contribuinte,
    Problema similar — embora com tratamento oposto — ocorre com a nota fria emitida na plataforma eletrônica da SEFAZ. E este problema é ainda mais polêmico, pois não autuar o infrator corresponde a consentir, por exemplo, que alguém trocasse uma cédula monetária falsa no Banco Central do Brasil, corresponde a validar o crédito frito. Entendo que isto só poderia ocorrer nos casos em que o contribuinte detentor do crédito frio, da cédula falsa, indicasse expressamente a procedência efetiva da mercadoria (eis que o emitente frio não existe), o real infrator, e desde que este não seja um laranja ou mero testa-de-ferro, e se pagasse na boca do caixa o crédito frio registrado, neste caso só com juro, sem multas.
    Parabéns ao Moura pelo belo artigo, por trazer o tema ao debate.

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  4. Antonio Carlos de Moura Campos

    jul 30, 2014  at 12:01 am

    Agradeço às valiosas considerações dos colegas Theodoro, Lobato e Valente a propósito do debate que, com meu artigo, tive a intenção de incentivar. Pensando bem, cheguei à conclusão de que, em resposta às ideias que foram ventiladas, muito oportuno seria escrever não um “artiguinho”, como diz o Lobato, mas diversos artigos, meus e de vocês, já que a limitação do espaço, necessária para o alcance dos objetivos a que se propõe o nosso Blog, impede o aprofundamento dos temas abordados. Permito-me destacar algumas passagens de crucial relevância, sobre as quais pretendo refletir e esforçar-me por escrever:

    “Sempre que penso nessa necessidade de mudarmos nosso fisco penso em nossos contribuintes, que ainda são muito refratários à adesão às normas. Quantos tons de cinza há entre os contribuintes sonegadores e os bons contribuintes que erram? Será que eles não seriam maioria?” (Theodoro)

    “(…) o Fisco não pode perder a aura de rigor JUSTO na aplicação da lei, sob pena de afrouxar indevidamente a exigência legal, o repasse íntegro e integral do tributo cobrado do consumidor e não repassado ao erário. (…)o Auto de Infração deva ser lavrado sempre que for constatada SONEGAÇÃO, seja ela dolosa ou culposa, a intenção do sonegador não vem ao caso.” (Valente)

    Os AIIMs eram lavrados da maneira mais acrítica possível, como se tivessem uma qualidade intrínseca. (…) Evi-dentemente não se trata de darmos um passo atrás na direção da autonomia do AIIM em relação à arrecadação, mas sim de dar um passo à frente para melhor qualificar essa arrecadação.” (Lobato)

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  5. Antônio Sérgio Valente

    ago 01, 2014  at 12:01 am

    Só para atiçar a curiosidade do internauta, o “artiguinho” do Lobato, que já está no prelo, a caminho da publicação, é bombástico, já li a versão off. Ele me dinamita… rsrs… mas amigavelmente, claro, o Lobato é um gentleman.
    O nosso prezado Gustavo também já escreveu a respeito do tema no Blog do AFR e talvez possa participar das publicações sobre o tema, que certamente interessarão a toda a classe, pois o AIIM é o corolário do trabalho fiscal, sem ele a arrecadação de 2013, por exemplo, teria apresentado crescimento real negativo, isto só não ocorreu porque AIIMs lavrados e que estavam sob judice procrastinatório entraram no programa de parcelamento de débitos, mas se não houve AIIMs em “estoque”, digamos assim, o êxito do programa teria sido nulo.
    Esse debate interessa, portanto, a toda a classe, e também à sociedade, claro, aos empresários, contadores, advogados, juízes e promotores.
    Quem venham os artigos, que venha o debate, todos aprenderemos uns com os outros, e talvez das nossas faíscas cordiais se acenda uma fogueirinha de luz.

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